1030[6]
949年3月七屆二中全會後，進一步把新民主主義的基本經濟政策概括為公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流。《中國人民政治協商會議共同綱領》采納中國的主張，規定國家對各種經濟成分采取“調劑”的政策，使它們“在國營經濟領導之下，分工合作，各得其所，以促進整個社會經濟的發展”。“經濟建設的根本方針，是以公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流的政策，達到發展生產，繁榮經濟之目的”。這樣的經濟方針和政策，有利於發揮各種經濟成分的優勢，使中國社會經濟得到快速發展。
《選集》第4卷，人民出版社99年版，第25頁。
2參見《朱德選集》，第22—227頁。
第三節新民主主義經濟的產生、發展和壯大中國新民主主義經濟經曆了產生、發展、壯大、全麵勝利以及最後終結等幾個階段。為了與本書內容協調一致，這裏隻對新中國成立之前新民主主義經濟發展進程及基本情況作一概要性的闡述。
土地問題，是中國民主革命的中心問題。變革封建半封建土地所有製，實現耕者有其田，是中國民主革命的一項基本任務。中國在民主革命的不同階段，根據革命所麵臨的客觀形勢和主要任務的變化，采取符合革命鬥爭實際和要求的土地政策。土地革命戰爭時期沒收分配地主土地，抗日戰爭時期及抗戰勝利後一段時間實行減租減息，解放戰爭時期進行土地改革，這都是根據地實行新民主主義經濟政策的體現，並且是根據地經濟產生和發展壯大的基礎。但因本書另有專章論述土地問題，所以這裏有關改革土地製度的內容從略。
新民主主義經濟的產生從927年7月大革命失敗和土地革命戰爭興起，到937年初正式放棄沒收地主土地的政策，這一階段是中國新民主主義經濟產生的時期。這一時期革命根據地的經濟建設，是在敵人分割包圍的戰爭環境中進行的，內容主要包括建立新型的財政金融，支援革命戰爭，保障革命軍隊和各級政府工作人員的供給；發展貿易，打破敵人的經濟封鎖；活躍物資交流；恢複和發展農業、工業生產，加強蘇區的物質基礎。革命根據地經濟，是一種包括國營經濟、合作社經濟和私人經濟多種成分的新型經濟，但主要是農業經濟，工業經濟很少.
農業。創立農村革命根據地之初，就很重視農業生產。沒收分配土地之後，農民的生產積極性有較大提高。但是，革命根據地處在落後的農村，耕作技術落後，而且處在敵人四麵包圍之中，戰事頻繁，青壯年農民紛紛參軍參戰，農業勞動力不足，耕牛不足，嚴重製約了農業生產的發展。各根據地先後實行勞動互助的辦法，解決農業勞動力不足的問題。提倡耕牛互助，還利用沒收地主的耕牛和富農多餘的耕牛設立“公共犁牛站”或“牲畜農具經理處”等，以租借方式，解決農民耕牛不足的問題。
93年秋到934年0月，蘇區加強了對經濟建設的領導。農業生產互助合作運動，在93年“一蘇大”之後廣泛開展起來，934年月“二蘇大”後，掀起又一個新。如江西的興國縣，934年2月有勞動互助社38個，社員55人；到4月發展到20個社，社員達228人。犁牛合作社也有較大發展。互助合作組織，堅持階級原則（地主、富農、資本家不準加入），堅持自願互利原則，以生產資料私有製為基礎，進行分散經營，產品歸生產資料所有者個人所有。同時，蘇區黨和政府還采取了一些促進農業生產的具體措施。主要有開墾荒田荒地；興修農田水利；增施肥料，改良土壤，精耕細作；開辦農事試驗場、研究會，推廣先進技術。在工作方法上，廣泛發動群眾，發動農村婦女積極參加農業生產；組織生產競賽，表彰先進，開展“生產運動”；提倡各行各業支援農業；實行武裝保衛耕種收獲。
經過蘇區黨和政府的不懈努力和廣大農民群眾的辛勤勞動，蘇區農業生產得到發展。糧食產量933年與932年相比，中央蘇區增長了5％，閩浙贛蘇區增長了20％，湘贛蘇區增長了20％以上。933年，川陝蘇區也“收成良好”，湘鄂贛蘇區糧食“收獲更加豐盛”。934年，中央蘇區在敵人加緊“圍剿”和嚴重幹旱造成的農業生產極其困難的情況下，糧食生產仍比933年增長0％左右。但是，由於第五次反“圍剿”的失利，中央紅軍被迫長征，使得中央蘇區農業“豐產”並未能“豐收”，大部分地區隻收獲了早稻，糯稻和二季晚稻基本未來得及收獲，即便收獲了一些，也多被“還鄉團”搶去了。
2.工業。農村革命根據地幾乎沒有現代工業。根據地開創之初，為了戰爭的需要，興辦了一些小型軍需工業，主要是兵工廠、被服廠，有的根據地還建立了造紙廠、印刷廠和織布廠（隻能織毛巾和襪子）。這些工廠屬於公辦“國營性質”，主要是供給紅軍。兵工廠僅能修理槍械和製造梭鏢、大刀、土槍之類的武器。
隨著蘇區的發展壯大，國民黨加緊了對蘇區的經濟封鎖和軍事“圍剿”，蘇區為生存計，開始重視民用工業、手工業的恢複和發展。許多根據地實行保護私人工商業的政策，根據地內本就不多的資本企業開始恢複生產。如贛西南的一些煤礦恢複了生產，閩西幾縣紙的生產已恢複到革命前的七成。有些蘇區，開始建立手工業生產合作社，以推動手工業生產的恢複和發展。同時，各蘇區軍需工業有了明顯發展。一些兵工廠已經可以製造彈藥、槍支，有的還能生產迫擊炮。
國營工業（屬蘇維埃政權所有由蘇區政府經營的工礦企業）方麵，中央根據地主要有中央兵工廠、中央印刷廠、中央被服廠、中央鎢礦公司、中華樟腦廠、中華織布廠、中華造紙業公司、通訊材料廠、衛生材料廠、交通材料廠、糧秣廠、套鞋廠、造幣廠等。到934年3月，國營工廠發展到32個，有工人2000多人。閩浙贛根據地除兵工廠外，民用工廠規模較大的有織襪廠、紡織廠、造紙廠，在“二蘇大”報告中讚揚這些工廠“收到了成效”。川陝根據地經濟建設起步較晚，但國營工業發展快，建有兵工廠、被服廠、造幣廠、銅元廠、印刷廠、造紙廠、織布廠、化工廠、鐵廠、造船廠、碗廠、煤礦、鹽井、鬥笠廠、彈花廠等。其他根據地也建有數量不等的各類國營工業。
蘇區國營工廠在“一蘇大”之前實行軍事供給製，政委決定一切廠務。
“一蘇大”之後逐步改革管理體製，932年初，改供給製為工資製。933年4月，中華蘇維埃臨時中央政府國民經濟部設立國家企業管理局，隨後紅軍總供給部設立軍事工業局，加強對國營民用工廠和軍工企業的領導。但是，由於製度不健全，國營工廠管理混亂，貪汙浪費現象嚴重。年底，蘇區開展反貪汙浪費和反官僚主義運動。934年4月，臨時中央政府頒布了《蘇維埃國有工廠管理條例》，中央組織局製定了《蘇維埃國家工廠支部工作條例》，確定國營工廠實行廠長負責製，並對管理、黨務、財務、獎勵等作出具體規定，大大改善了國營工廠的管理和經營。國營工廠廠際之間，部門、班組、工人之間，開展各種形式的生產競賽，提高了勞動生產率。
手工業生產合作社在“一蘇大”之後有較大發展，中央蘇區在933年8月經濟建設會議之後更出現發展。中央蘇區7縣933年8月之前有手工業生產合作社7個，社員927人，股金2935元，到934年2月，發展到7個社，社員327人，股金58552元。其他蘇區也有不同程度的發展。手工業生產合作社規模大小不一，涉及到民眾生產、生活的各個方麵。手工業者組織起來之後，合作社內部實行民主管理，促進了蘇區手工業生產的恢複和發展。但是，蘇區政府頒行的有關條例規定的盈利積累留成比例過大，達50—70％，社員分紅比重小，不利於充分調動社員的生產積極性。在蘇區城鎮，有少量私營工商業，同時蘇區政府也把手工業作坊當作私營工業。蘇區政府對待私營工商業的政策，明顯帶有“左”的傾向。雖然也主張保護私營工商業並允許私營工商業的發展，但又執行過“左”的勞動政策。“一蘇大”通過的《經濟政策》和《勞動法》，即反映了這一特點。在這種政策之下，資本家（包括小業主）負擔不起工人的工資和福利待遇，又不允許解雇工人，維持經營無利可圖，常常虧本，而且擔心引來殺身之禍，因此紛紛歇業逃避。私營工商業不但沒有得到保護和發展，反而受到打擊和破壞。933年上半年開始，張聞天、陳雲等對過“左”的勞動政策提出批評，指出必須“對資本家實行讓步”，“使他們有利可圖”2，才能真正使私營工商業得到複蘇，以利於蘇區經濟發展。臨時中央政府933年0月頒布新勞動法，糾正“一蘇大”勞動法的一些“左”傾錯誤。但這時私營工業幾乎已經絕跡，實在無從恢複發展了。
蘇區工業因國營工業和手工業生產合作社的發展而得到恢複發展，這對蘇區緩解工業品奇缺，提供起碼的軍需民用工業品（主要是手工業產品）起了積極作用。尤其在發動群眾煮鹽解決民用食鹽方麵，取得了重大成績。3.商業貿易。除了恢複發展生產之外，商業貿易是打破敵人經濟封鎖的重要途徑。井岡山根據地率先采取保護私營商業，利用、改造、建立農村商品交換場所——墟場，設立公營商店和公賣處，開展對白區的貿易，促進商洛甫《蘇維埃政權下的階級鬥爭》、《五一節與勞動法執行的檢閱》，《鬥爭》第4期、0期，933年月5日、5月日。
2洛甫《蘇維埃政權下的階級鬥爭》、《五一節與勞動法執行的檢閱》，《鬥爭》第4期、0期，933年月5日、5月日。
業貿易活動。後各根據地也都相繼采取措施，開展商業貿易活動，以緩解蘇區工業品奇缺、工農產品剪刀差加大的困難局麵。主要措施有組織消費合作社、成立糧食調劑局、開展對白區的貿易、保護和鼓勵私營商業。
“對外貿易”方麵，蘇區建有負責對外貿易的機構。臨時中央政府933年4月設立對外貿易局，管理“赤”“白”區貿易。蘇區與白區接壤地區設有采辦處，負責從白區采購物資。這類機構屬於國營商業性質，其他國營商業機構也兼做進出口貿易業務。同時，鼓勵蘇區商人、合作社組織及廣大群眾到白區或在邊沿地區與白區商人做生意，而且允許並保護白區商人到蘇區做買賣。蘇區實行的是有條件的進出口貿易自由，即保證進出口貿易自由和進行監督管理相結合的政策。重要物資（如糧食）和現金的出口實行控製，“過剩”物品的出口和急需物品的進口免稅，一般物品進出口按蘇區規定的稅則一次性納稅，離開蘇區到白區經商者頒發出境護照。
蘇區的國營商業，除專營進出口貿易業務的采辦處等機構外，還有公賣處，公營的商店、藥店、飯店、糧食調劑局及商業公司。在中央蘇區，糧食調劑局遍設機構，中央設總局，省設局，縣設分局，區和重要墟場設支局，任務是通過購、銷、調、存糧食，打擊奸商，平抑糧價，保證軍需民食，並有計劃地組織出口，以換回蘇區急需物品。這方麵工作成績顯著，如933年春荒季節，總局售糧價格比市價低0％，分局售糧價格比市價低30％。秋季購糧價格又有相當提高，避免了“穀賤傷農”。國營的中央鎢砂公司，組織鎢砂生產的同時，並收購鎢砂，組織鎢砂的出口貿易。中華商業公司建立於934年月，屬公私合營性質，采購各種貨物，供應蘇區市場。其他蘇區也有一些國營商業，但國營商業在蘇區商業中仍不占優勢。
蘇區合作社商業，主要是消費合作社和糧食合作社，在“一蘇大”之後有較快發展。消費合作社，政府免征所得稅，享有貸款和承售沒收財產的優先權，在運輸經營方麵政府給予幫助和保護。消費合作社以合理的價格向農民銷售工業品和收購農副產品，社員可以優先、廉價購買商品。糧食合作社實際是群眾集資興辦的糧食調劑局，調劑辦法與公營調劑局相似。中央蘇區934年2月有消費合作社40個，社員人，股金元；糧食合作社07個，社員人，股金元。臨時中央政府和閩、贛兩省及7個縣建有消費合作總社。營業情況也不斷發展，如興國縣934年頭兩個月消費合作社營業額達2.2萬元。
蘇區私營商業和私營工業情況相同，盡管蘇區政府規定“保證商業自由”，保護私營工商業，但過“左”的勞動政策及“左”傾錯誤的沒收、稅收政策，打擊和破壞了私營商業。從932年開始，在私營商業中的“左”傾錯誤政策有所糾正，但蘇區內私營商業已所剩無幾，隻有小商小販經營的私營商業得到一定的恢複和發展。
4.財政金融。土地革命初期，根據地的財政來源，主要取之於敵人，一是戰爭繳獲，二是打土豪籌款。同時也開始征收商業稅、土地稅，還有紅軍公田收入、群眾捐獻及公營工商業的收入。財政支出主要用於紅軍的供給，少量用於蘇維埃政府的費用支出。
隨著紅軍的發展和根據地的擴大，蘇區財政支出增加。為廣開財源，保障日益發展的革命戰爭的供給，“一蘇大”之後蘇區采取了以下措施第一，整理稅收。臨時中央政府頒布《中華蘇維埃共和國暫行稅則》，規定常規稅收為商業稅、農業稅、工業稅，並規定了各種稅的稅率。第二，繼續打土豪籌款。932年月蘇區中央局曾決定主力紅軍集中用於決戰，攻奪中心城市，廢止分散籌款辦法，隻有地方部隊和遊擊隊到白區和在新發展區域打土豪籌款。但由於單靠地方遊擊隊籌款困難，蘇區群眾負擔能力有限，933年月又恢複了主力紅軍籌款的任務。第三，強製性地向地主罰款、富農捐款。如瑞金縣，933年月之後5個月中，地主罰款2000元，富農捐款8000元，兩項合計占該縣932年全年農業稅收0萬元的44％。第四，大力發展國營工商業，以增加收入。第五，發行公債。中央蘇區932年月、0月先後發行兩次戰爭公債，分別為0萬元和20萬元；933年8月開始發行建設公債350多萬元，到934年3月完成推銷任務。第六，向群眾借糧並動員捐獻。中央蘇區933年3月、934年月和7月，先後向群眾借穀20萬擔、0萬擔和0萬擔。並發動群眾捐獻和退還公債票、借穀票活動，933年4—9月，贛南、閩西、湘贛、閩浙贛等蘇區群眾捐獻50多萬元，退還第二期戰爭公債票90多萬元。中央蘇區第五次反“圍剿”戰爭期間，還進行了三次大規模的收集糧食運動，以多種形式共收集糧食74萬多擔。
在采取以上措施增加財政收入的同時，蘇區政府還大張旗鼓地開展節約運動，到第五次反“圍剿”期間，節約開支達到了最大限度。
為了加強財政的統一管理，臨時中央政府93年月27日設立財政部，以鄧子恢為部長。2月頒發《中華蘇維埃共和國暫行財政條例》，規定統一管理一切稅收和一切財政收支，並建立預決算製度，統一帳簿和記帳單位。此後還建立了國庫製度、會計製度、審計製度。當時中央把一切收支統管起來，統得過多過死，會計製度規定得也十分繁瑣，過於強調“正規化”，這些與戰爭環境並不相適宜。
革命根據地創立之後，就著手建立新的金融機構。閩西上杭縣蛟洋區農會於927年冬率先成立農民銀行，海陸豐根據地928年2月建立勞動銀行，湘南耒陽縣工農兵政府928年春率先發行紙幣“勞動券”，井岡山根據地創立了造幣廠，鑄造“工字銀元”。929年後，各根據地的銀行相繼創建，主要有東固平民銀行（929年8月）、贛西南銀行（930年上半年）、閩西工農銀行（930年9月）、江西省工農銀行（930年月）、鄂西農民銀行（930年月）、鄂豫皖特區蘇維埃銀行（93年5月）、贛東北特區貧民銀行（930年0月）。有些根據地還普遍發展信用合作社，招股募集資本金，開展貸款業務，有的並發行紙幣。蘇區銀行建立後，禁止舊的金融機構和信用合作社發行貨幣，由銀行壟斷各所在根據地的貨幣發行。930年下半年和93年，幾家主要銀行紙幣發行量如下贛西南銀行2萬元，閩西工農銀行3萬元，江西省工農銀行00萬元，鄂西農民銀行50萬元，鄂豫皖特區蘇維埃銀行萬元（隻限一元票，一元以下紙幣不在內），贛東北特區貧民銀行萬元。為維護紙幣信用，蘇區銀行采取了一係列措施，主要有以一定數量的黃金、白銀作準儲備基金，廣泛宣傳蘇區銀行紙幣，紙幣可隨時兌換現金，打擊擾亂金融的破壞活動，有些蘇區允許以紙幣納稅。發行紙幣的同時，蘇區還鑄造發行銀元。對待舊有紙幣，有些根據地曾把舊紙幣加蓋革命政府印章繼續流通，待蘇區銀行發行紙幣後，再禁止舊紙幣流通，並用新幣兌換舊幣以到白區購買物資。個別蘇區允許舊幣折價使用。蘇區銀行也辦理少量儲蓄、信貸業務。蘇區限製現金出口，“邊貿”鼓勵以貨易貨。
932年初，中華蘇維埃共和國建立國家銀行，各省相繼成立分行。銀行資金一部分由蘇維埃政府撥款，一部分從群眾中招股集資，因此具有公私合營性質。銀行實行民主管理，定期向股東報告工作，接受股東監督，並按股分紅。932年7月，中華蘇維埃共和國國家銀行發行紙幣，在中央蘇區內流通，在此之前發行的紙幣或立即收回，或陸續收回，停止使用。中央蘇區之外的蘇區，大都以“中華蘇維埃共和國國家銀行××省分行”的名義發行紙幣（川陝蘇區例外，仍以省蘇工農銀行名義發行紙幣）。國家銀行發行紙幣之初，係根據擁有的基金決定發行量，保證紙幣隨時兌現，因此幣值穩定。後來，尤其第五次反“圍剿”期間，單純以財政需要定發行量，紙幣越發越多，而且地區越來越狹小，紙幣無法兌現，信用幾乎完全喪失。
國家銀行及其分支行，按臨時中央政府《國庫暫行條例》規定，自933年月日開始，正式代理國庫總金庫及其分支金庫。還積極開展存放款等多種形式的信貸業務。蘇區政府還大力扶持信用合作社的發展，發揮信用合作社的作用，讓信用合作社放手開展存款、放款、貼現、代理公債票發行還本等業務，以使其成為蘇區銀行的有力助手。
紅軍長征到達陝北後，中國加快了由土地革命向建立抗日民族統一戰線的策略路線的轉變，經濟政策也隨之發生變化。在工商業政策方麵，實行真正的貿易自由和投資開放政策。取消一切捐稅，並在現金管理和銀行貸款方麵給予私人工商業以。財政金融政策，也作了相應改變。財政來源有三，即戰爭繳獲的資財和沒收漢奸賣國賊及地主的財產；愛國民眾的捐助；國營企業的收入。對漢奸，實行沒收全部財產的辦法。對地主，主力紅軍到達陝北之初仍采用打土豪籌款的辦法，後來逐漸改為募捐抗日基金和糧食的辦法。對富農和工商業資本家，禁止沒收、征發和罰款，免除稅收，隻收募捐一項。對廣大群眾，完全免除稅收，隻收完全自願情況下的愛國捐助，實行借糧、買糧。財政支出，主要用於紅軍和蘇維埃政府的供給，積累抗日基金；抽出一部分用於根據地各項建設事業和救濟貧苦群眾。金融方麵，中央紅軍到達陝北後，935年月便設立中華蘇維埃共和國國家銀行西北分行，原陝北蘇區陝甘晉銀行並入西北銀行。西北銀行發行紙幣，代理中央金庫，進行現金管理，開展貨幣鬥爭，辦理存貸款業務。允許民間借貸，實行減息又交息的政策。937年月，陝甘寧邊區統一使用南京國民政府發行的法幣，西北銀行停止發行紙幣，並開始回收“蘇票”。
政策的轉變，帶來陝甘寧邊區經濟的恢複和發展，同時也為抗戰時期實行新的經濟政策作了積極探索，積累了寶貴經驗。
新民主主義經濟的發展抗日戰爭時期，中國已經走向成熟，對中國國情有了正確和較為深刻的認識，革命理論提高到一個嶄新水平。抗日民主根據地發展到9塊。一些抗日民主根據地尤其陝甘寧邊區，有了相對穩定的環境。在抗日民族統一戰線旗幟下，抗日民主根據地軍民同仇敵愾，同心同德，為戰勝日本帝國主義和建設好根據地而努力奮鬥。所有這些，為新民主主義經濟的發展創造了條件。同時，日軍對抗日民主根據地的瘋狂“掃蕩”和慘無人道的“三光政策”以及國民黨的經濟封鎖，嚴重威脅了抗日民主根據地的生存。解放區要想生存下來，要想鞏固和發展，不僅需要開展英勇頑強的軍事鬥爭，還需要加強各項經濟建設。正是在這種客觀上既需要又具備了條件、主觀上極盡努力的情況下，新民主主義經濟有了長足的發展.
大生產運動。抗日民主根據地地處窮鄉僻壤，經濟基礎本來就極為落後。抗日戰爭相持階段到來之後，尤其94年和942年，日軍對敵後抗日民主根據地實行殘酷“掃蕩”，並在“掃蕩”中實行慘絕人寰的殺光、燒光、搶光政策。國民黨當局停發八路軍、新四軍經費，並不斷地製造“磨擦”事件，還包圍封鎖陝甘寧邊區，對一些與國統區有接壤的根據地，也實行封鎖政策。再加上華北地區連年自然災害，抗日民主根據地經濟極其困難。解放區軍民要想不被餓死，必須大力開展經濟鬥爭和經濟建設，努力進行生產自救。
中國和抗日民主根據地政府，以“發展經濟，保障供給”為總方針，采取一係列有力措施，發展生產。在生產和供給方麵采取“統一領導，分散經營”的方針；在調整公私關係方麵實行“公私兼顧”，“軍民兼顧”，使公營經濟和民營經濟都有所發展；在調整階級關係方麵實行減租減息，調動農民生產積極性；在充分利用人力方麵把黨政軍民方方麵麵的勞動力都動員起來、組織起來，大張旗鼓地開展大生產運動。
解放區大生產運動，是動員部隊、機關、學校及全體老百姓，開展以農業為主包括工業、手工業、運輸業、畜牧業、商業在內的各行各業的生產運動。邊區部隊、機關、學校通過開荒種地，紡紗織布，飼養豬羊，自造日用必需品，用自己動手的辦法，達到生活自給或大部、部分自給。邊區人民群眾，組織各種變工隊、紮工隊、互助組、合作社，積極投入大生產運動，增加產量，支援抗戰。陝甘寧邊區的大生產運動開展最早，成績也最為顯著。從939年開始，經過幾年努力，糧食生產達到自給有餘，棉花產量滿足了2/3需求，工業品大部可以自給。邊區軍民依靠“自己動手”，實現了“豐衣足食”。大生產運動中，中央領導人、周恩來、朱德、任弼時等都曾親自參加生產勞動，湧現出八路軍三五九旅南泥灣開荒，變荒涼之地為“陝北江南”等許許多多先進典型。其他各解放區的大生產運動，在943、944、945年形成。大生產運動直接推動了解放區各項經濟事業的發展，使解放區渡過了極端嚴重的經濟困難時期。
2.農業。抗日戰爭時期，解放區廣泛開展了減租減息運動。減租減息的開展和大生產運動的發動，調動了廣大農民群眾的生產熱情。抗日民主政府還把開展勞動互助作為推動生產運動的重要措施。943年後，解放區興起勞動互助熱潮，944、945年間，解放區組織起來的勞動力，平均約占全體勞動力的20％左右。勞動互助有利於調動人力、物力。此外，各解放區還采取了開墾荒地、興修水利、各行各業支援農業、政府扶助農業（尤其注重發放農業貸款）等有力措施，軍隊、機關、學校也直接投入到農業生產中來。所有這些，有力地推動了解放區農業經濟的發展。
農業經濟的發展，表現在第一，耕地麵積擴大。如陝甘寧邊區，抗戰前耕地麵積843萬多畝，944年4萬畝，94年達00萬畝。晉察冀邊區抗戰期間擴大耕地82萬多畝。第二，糧食產量大大增加。陝甘寧邊區糧食產量逐年增長，93年03萬石，937年0萬石，938年30萬石，939年75萬石，943年84萬石，944年以後每年都在200萬石以上。其他解放區糧食產量也有不同程度的增加，就連晉冀魯豫邊區太行一分區這個原本“半年糠菜半年糧”的地區，年人均收入折米94年2.9石，94石，到94年大部分人家做到“耕三餘一”了。第三，擴大棉花種植麵積，棉花自給率提高。陝甘寧邊區抗戰前已停止植棉，邊區政府大力提倡植棉，944年植棉3.5萬餘畝，945年植棉35萬畝，棉花自給率943年達50％，944年達2/3。晉冀魯豫邊區94年植棉850萬畝，棉花產量達2500萬公斤，保證了全區棉、布自給。第四，畜牧業生產有了較大發展。陝甘寧邊區抗戰前有牛驢0萬餘頭，羊40至50萬隻，到945年牛驢達40多萬頭，羊近200萬隻。晉察冀邊區抗戰後期除了牛驢馬羊存欄頭（匹、隻）數有較大增長外，大部分地區做到“一人一雞，一家一豬”。第五，林業也有所發展。如晉察冀邊區阜平縣94年造果木林900畝，防水林350畝，木材林225畝。新樂縣940年人均植樹0株以上。第六，農民收入不斷增加。以陝甘寧邊區清澗幸家溝村的調查為例，全村2戶，94年收獲的糧食除去消費和負擔外盈餘年盈餘8.8石，戶均3石多。
3.工業。解放區發展工業生產的主要措施有注重發展公營企業；獎勵私人企業，調節勞資關係；稅收上對工業品給予優惠，實行減稅或免稅；貿易上對工業生產進行扶助，公營貿易部門供應工業原料，收購推銷工業產品；獎勵生產技術革新，優待生產技術人員；大力鼓勵發展民間手工業。通過這些措施，使抗日民主根據地的工業生產從無到有，由小到大，逐漸發展起來。
陝甘寧邊區工業生產的發展，成績最為顯著。938年以前，邊區僅有一些小手工作坊和鹽池、炭窯等和幾個小規模公營軍需、印刷工廠，全部職工隻有270人左右，連家庭紡織業也極其少有，日用消費品幾乎全靠輸入。938年開始抓工業生產，出現興辦公營企業的熱潮。94年有公營工廠97個，職工7000人左右，經過整頓後鞏固下來的工廠2個，943年又發展到82個。公營工業除軍事工業外，以輕工業為主，主要是棉毛紡織、造紙、麵粉、陶瓷、化學、機械修造、石油等工業。邊區政府還提倡扶持發展合作社工業，到945年7月，各種工業、手工業合作社發展到253個，社員2920人，股金45000萬元，月產值達43750萬元。由於切實執行保護私人工商業政策，私人資本主義工業有較大發展，如私營紡織廠，943年有50家，產布2000大匹。私營手工作坊5家，工人2047人。邊區政府還大力推動家庭手工業尤其是家庭紡織業的發展，從械具、資金、技術、供銷等各方麵給予幫助和扶持，942年全區有紡婦75000人，紡車8000架，織工3000人，織機2000架，紡紗47852公斤，織布3334大匹，占邊區棉布總產量的半數以上。到945年7月，已有紡婦5萬人以上，織婦四五萬人，織機二三萬架。由於各種形式的工業和手工業的發展，對邊區保障供給和打破敵人經濟封鎖起了巨大作用。944年，布匹已能自給全邊區需要的三分之一以上，紙張自給一半，石油、肥皂自給有餘，火柴全部自給，工農業生產所需工具大部分已能自造。
其他敵後抗日民主根據地工業、手工業生產也取得很大進展。晉察冀邊區，944年軍事工業月產捷克式馬步槍00支，擲彈筒5個，槍榴彈筒223個，快槍220支，各類炸藥000多公斤，手榴彈萬枚，自造複裝子彈8萬多發。農村手工紡織生產普遍開展，其中冀中地區945年有織機近9萬架，年產布907萬多匹，除本地區自給外，外銷457萬匹。晉冀魯豫邊區手工紡織業組織生產合作成績突出，如冀南區，94年婦女土布生產合作社發展到300多個。全邊區製油、熬鹽、紡織等業發展最快，產品除自給外，還行銷外地。文具、紙張、肥皂等也能自給。山東解放區945年春統計，有紡車50萬架，織機8萬架，平均每30人一架紡車，200人一張織機。944年生產土布40萬大匹，945年生產土布80多萬大匹。大部分地區紡織品全部自給。晉綏邊區940年生產土布900匹，942年7550匹，943年22000匹，945年達5400匹；945年年產生鐵公斤，熟鐵2.5萬公斤。4.商業。解放區對內實行貿易自由，在發展公營商業和合作社商業的同時，保護正當的私營商業；對外實行管製貿易，在政府貿易部門的統一領導和管理下，用稅收和行政手段對出入口貨物加以控製，禁止奢侈品，非必需品的輸入與內部必需品的輸出，獎勵必需品的輸入與內部多餘物品的輸出。公營商業有較大發展。如陝甘寧邊區，到945年，邊區貿易公司下設南昌公司、鹽業公司、土產公司及光華商店、隴東聯合商店等許多公司和較大的商店，其中南昌公司有2個分公司、鹽業公司有23個騾馬店，土產公司資本額達2億元，職工300多人。延安光華商店94年資本額達0萬元，營業總額893萬多元，盈利4萬多元。此外機關、部隊還開設許多公營商店，延安942年有公營商店42家，944年發展到7家。再如晉察冀北嶽區，942年有公營商店24家，資本額93萬多元。
合作社商業發展很快。以陝甘寧邊區為例，從937年到94年，消費合作社由30個增加到55個，社員由5787人增加到4028人，股金由55525元增加到9307元，銷貨額由289元增加到元，紅利由4800元增加到02萬元，公積金由3500元增加到7.3萬元。942年後糾正政府“包辦”合作事業的弊病，興辦合作社，實行“民辦公助”的方針，合作社商業有了更大的發展，944年全邊區共有消費合作社399個。解放區私營商業也獲得一定發展，如延安，私營商店938年90家，939年49家，940年320家，943年473家。此外還有集市貿易的發展。
對外貿易既著眼於解放區軍民必須物資的禁出和吸入，又注意爭取出入口平衡，以公營貿易部門及政府對外貿易機關為龍頭和控管機構，協調各種形式的商貿部門和個人，有組織、有領導、有控製、有管理地開展進出口貿易。陝甘寧邊區，貿易公司每年組織30萬馱左右的食鹽外銷，還外銷大量的土產如皮毛、清油、藥材等，換回必需品，逐步改變了貿易入超的局麵，944年出入口貿易已接近平衡。
5.財政。解放區實行合理負擔的稅收政策，采取量出為入和量入為出相結合的辦法，盡量做到取之合理，用之得當，開源節流並重。抗日民主根據地廢除了各種苛捐雜稅，建立新稅製。農業稅以征收糧食為主，多數地區稱作“救國公糧”，以土地產量累進征稅，並規定了免征點。有的地區征收救國公糧的同時，保留了田賦製度，按占有土地的麵積加征土地稅，如陝甘寧、晉察冀、山東根據地。除農業稅外，還征收出入口貨物稅、煙酒稅、工商業營業稅等。
94、942年，晉察冀和晉冀魯豫邊區先後頒布實施了“統一累進稅條例”。943年，陝甘寧邊區擬定了“農業統一累進稅試行條例”，並在部分地區試行。其他邊區也先後改進稅製，實行與統一累進稅相一致的稅法。農業統一累進稅征收土地財產稅與農業收入稅，采用累進稅製，規定有免征點和最高累進率。新開墾的荒地一定年限內免征財產稅，難民墾荒免征一定年限的收入稅。晉察冀等邊區實行的“統一累進稅條例”包括工商業稅。未公開頒布“條例”的解放區征收工商業稅也采用累進稅製。解放區的工商業稅，稅率一般較低，占總收入的％至5％。而且以獎勵生產為原則，對工業投資、水利投資、合作社股金等隻征收益稅，不征財產稅，對一些急需發展的工業免稅；家庭副業免稅；工業稅低於商業稅。進出口貿易稅更以保護邊區生產為原則，急需物資的進口和“多餘”物資的出口或免稅或低稅，提高限控物資的進出口稅率，用以調控進出口貨物貿易。如陝甘寧邊區，自己還不能煉鐵時，鐵的進口免稅，944年可以煉鐵以後，為保護煉鐵業，立即將鐵的進口稅率提高到50％。
抗日民主根據地財政支出強調“用之得當”，將財政收入的絕大部分用之於抗日軍費和邊區事業。如晉察冀邊區，財政支出中軍費占80％，政費隻占20％。陝甘寧邊區財政開支中，“保衛邊區的軍費占第一位，培養革命幹部的教育費占第二位，至於行政費則盡量縮減。另外，還盡可能地投資於經濟建設。940年經濟建設中，邊區政府投資達200萬元，94年達400萬元之多”.金融。解放區建立金融機構，積極開展對敵貨幣鬥爭，發行並鞏固邊區貨幣。解放區先後設立（或改租）的銀行主要有陝甘寧邊區銀行、晉察冀邊區銀行、晉冀魯豫的冀南銀行、山東解放區的北海銀行、晉綏邊區的西北農民銀行、蘇北的江淮銀行、淮北的淮北銀行、淮海區的淮海銀行、皖中的大江銀行、淮南的淮南銀行、鹽阜區的鹽阜銀行、新四軍設立的華中銀行、鄂豫皖邊區建設銀行、浙東的浙東銀行等。邊區銀行的主要任務是抗日戰爭的需要（財政貸款軍政費透支）和扶持發展生產，隨著抗日戰爭的進展，後者的比重日漸增大。如陝甘寧邊區銀行，94年至945年間財政借款5738萬元，經由建設所和邊區銀行發放的農業貸款，942年是3萬元，943年增至2780萬元，944年億元，94億元。冀南銀行六分行942年共發放工農業生產貸款5萬元左右。邊區銀行還代理國庫辦理公債發行，如陝甘寧邊區，94年發行救國公債500萬元，經過邊區銀行的努力，實銷公債8萬元。
解放區銀行另一項基本任務是發行貨幣。陝甘寧邊區在抗戰爆發後，經國共兩黨協議，由邊區政府收回原來曾在邊區內流通的蘇維埃貨幣，法幣成為流通主幣。因輔幣缺乏，938年月邊區銀行以公營延安光華商店名義發行元以下輔幣，稱做“光華商店代價券”，與法幣同時流通。當時發行代價券不過0萬元，到940年2月共發行403萬多元。94年月“皖南事變”後不久，陝甘寧邊區政府於月30日頒令禁止法幣流通，旋即授權邊區銀行發行銀行券（即邊幣），用之收回光華代價券和法幣，規定邊區境內一律流通邊幣。因需要向外購買物資，經審批仍可到銀行兌換法幣，因此實際上法幣在一些地方仍然流通。經過邊區政府和邊區銀行的不懈努力，邊幣信用不斷提高。943年月，邊區銀行公布《管理外匯辦法》，把法幣當作“外匯”，由貨幣交換所進行管理和兌換，加之法幣的不斷貶值，邊幣幣值相對林伯渠《陝甘寧邊區政府工作報告》（939年至94年）。
《陝甘寧邊區參議會文獻匯輯》，第285頁。
比較穩定，流通範圍日漸擴大。
日軍對我國大舉進攻過程中，在發行使用軍用票的同時，又扶植偽政權，發行偽幣。其中流通範圍廣，影響較大的是偽中國聯合準備銀行發行的偽“聯銀券”和偽中央儲備銀行發行的偽“中儲券”。前者在華北地區流通，後者在長江流域流通。各敵後抗日民主根據地堅決開展抵製偽幣的鬥爭。一般在根據地中心區域，采用行政手段嚴禁偽幣的流通，在邊沿區和遊擊區則從實際出發，一段時間內允許小額偽券流通，但嚴禁內流，並限期肅清。此外還使用一些經濟辦法與偽幣進行鬥爭，如一些邊區一定時期內把偽幣視為“外匯”，加以管理和利用，即掌握匯價，組織出口擴大偽幣來源，然後用偽幣進口必需物資，並設置“外匯”交易所，禁止偽幣的黑市交易。加強市場管理，防止偽幣的暗中使用。有的地方一定時期內允許邊沿區和遊擊區群眾納稅時繳納部分偽幣，但實行偽幣貶值的辦法。通過鬥爭，偽幣基本被排除，邊區貨幣實現獨立與統一。
解放區的信用合作事業也很活躍。信用合作社采取入股和存款相結合的辦法，組織農村閑散資金，方便農民借款，幫助政府發放生產貸款，為活躍農村金融起了積極作用。
新民主主義經濟的壯大及其在全國範圍內的確立解放戰爭時期，中國為了奪取人民革命的最後勝利，在解放區領導開展了土地改革，並加強了經濟建設工作，新民主主義經濟不斷發展壯大起來。隨著解放戰爭的勝利進程，新民主主義經濟區域不斷擴展，最終在全國範圍內確立.
農業生產的發展。通過土地改革的進行，使農村生產關係發生根本性的變化。地主作為一個階級在經濟上被消滅了，富農多餘的土地被征收了，但地主、富農也分得一份土地。土改中大都采取“中間不動兩頭扯平”的辦法平分土地，有些地區中農占有土地數量稍多一些，有些地區貧雇農占有土地數量稍多一些，但各階級占有土地的數量總的看相差不多。據陝甘寧陳東分區25個鄉的調查，土改後人均占地數量，地主和舊式富農為7.23坰，新式富農8.2坰，中農7.25坰，貧農7.坰，雇農9.77坰。山東諸城縣安家鐵溝村，土改後原富農占地3.23（市）畝，中農占地3.3（市）畝，貧農占地3.03（市）畝。土改後完全無房無地的農民絕跡，中農戶由過去的20％增加到70％至80％左右，貧農戶一般占20％左右，多者也不超過30％。據山西武鄉縣個村的調查，中農戶占8％，人口占88.7％，土地占88.7％。經過土改，削除了封建剝削，解放了農業生產力，促進了農業生產的發展。
解放區進行土地改革的同時，大力推動農業生產互助合作運動。94年，陝甘寧邊區組織起來的勞動力占總勞動力的2％，晉冀魯豫太行區占78％。晉察冀邊區948年大部分地區完成土改，據冀中8個縣的統計，建有互助組35000個，到949年發展到75000個。東北解放區的吉林省，947年底85％以上的勞動力參加了互助組。互助合作組織的質量也有所提高，如太行區，模範互助組94年從944年的25％增加到58％，落後互助組則從47％降到4％。有些地區還出現類似農業合作社的組織，長期合作生產，實行分紅製，土地、耕畜、勞力等參加分紅。
經過土地改革和農業生產互助合作運動，農業生產有了顯著的發展。如解放較早的東北解放區，耕地麵積947年擴大了800萬坰，948年又擴大了78萬坰；糧食產量947年00萬噸，949年增加到400萬噸。2.工商業的發展。抗戰勝利後，解放區已擁有一些中等城市和工礦區。
人民解放軍展開戰略反攻之後，解放區迅速擴大，許多工商業大城市獲得了解放。製定並貫徹執行三大經濟綱領，積極進行城市建設工作，努力恢複和發展城市工商業。
解放區政府對轄區內原來屬於國民黨政府和官僚資產階級的工廠、銀行、鐵路、礦山、商店及其他企業，進行了有準備有步驟的沒收工作。在不影響生產經營的情況下，有秩序地組織接管。到949年底，人民政府共沒收接管國民黨國家壟斷資本和私人官僚資本企業2858家。與此同時，廢除了過去的一切賣國條約，統製對外貿易，改革了海關製度。對外商在華企業沒有實行沒收（日偽和德意法西斯國家在華企業一律沒收），允許其在服從人民政府法令的條件下繼續經營，但特權被廢除後，它們再無法獲得超額利潤，經營空間也相對縮小，難以為繼，紛紛歇業或轉售，抵押給人民政府。沒收官僚資本和廢除帝國主義在華特權，摧毀了國民黨反動政權和帝國主義在華統治的經濟基礎，人民政府掌握了國家經濟命脈，建立了相對強大的國營經濟。949年，全國國營工業企業固定資產占全部工業企業固定資產的80.7％。
由於沒收官僚資本的工作是有準備、有步驟、有組織、有秩序進行的，人民政府接管之後又對企業進行了初步改革，並采取一些恢複生產的措施，因此，這些企業的生產很快得到恢複和發展。如天津市，解放時人民政府接收工廠9個，資金和原料都嚴重缺乏，經人民政府多方努力，僅半個月便先後複工生產。產品質量和勞動生產率都有不同程度的提高，許多產品產量，949年比解放前增加幾倍，以解放前最高月產量為00，949年月，鋼錠產量為鐵為703.5，印刷品為590，布為25.2，再製鹽為373。中紡公司次布率由8.48％降低到4.87％，每件紗用棉量由斤減至200公斤。在交通方麵，到949年月底，解放區內修複通車的鐵路達544公裏。
保護民族工商業，是三大經濟綱領之一。解放區除軍火工業、貨幣金融孫健《中國經濟史—近代部分》，人民大學出版社989年版，第759頁。等一些事業由政府專營外，其餘事業允許私人經營，鼓勵扶助私人工商業發展生產。在價格、稅收政策方麵，照顧私營廠商利益。在工資政策方麵，貫徹“勞資兩利”的原則。政府大力修複鐵路、公路、水運，恢複交通運輸，保護商旅安全。隨著解放戰爭的勝利進程，解放區擴大且連成片，帝國主義侵略勢力被趕跑了，封建製度被廢除了，並取消了各種苛捐雜稅，統一的國內市場逐步形成。農民翻身解放分得土地，購買力增加。所有這些條件和因素，都為民族工商業的恢複發展創造了機遇。石家莊947年月解放時私營工業和手工業700多家，私營商業500多家，948年分別發展到700多家和200多家。北京949年工業開業戶數比948年增長0％。天津解放後僅兩個月，90％以上的私營工廠開工生產，949年底私營工廠、作坊達00餘家，職工79882人，比剛解放時分別增加29％和9％。哈爾濱948年2月登記的2092家工業企業中，一年中盈利者占2％，收平者占30％，虧損者隻占7.5％；登記的927家商業企業中，盈利者占74％，收平者占9％，虧損者占7％。
同時，解放區政府通過控製原料、商品貨源和市場以及利用行政管理等手段，限製私人資本主義工商業的不利或有害於國計民生的經營活動。如壓低商業利潤，提高工業利潤；減少迷信品、奢侈品的生產；取締煙館業等。還依靠國營工商業，利用經濟手段，打擊投機活動，穩定市場。
3.財政金融的統一。解放戰爭時期，解放區財政仍然遵循“發展生產，保障供給，集中領導，分散經營，軍民兼顧，公私兼顧，生產和節約並重等項原則”。農業稅占解放區財政收入的絕大部分。老解放區相繼進行了土地改革，土地大體上已經平分，華北、西北等解放區把農業統一累進稅製改為“比例稅製”，按標準畝數（如華北人民政府規定年產量0市鬥為一標準畝）征收定量農業稅。同時保留了統一累進稅製規定的諸如按常年產量計稅、實行一定的免征點和各種優待減免辦法等。此外，還征收各種工商業稅，如出入口貨物稅、酒稅、煙草稅、交易稅、工商業營業稅及所得稅等。但這類稅收所占比重較小，陝甘寧、晉察冀、晉冀魯豫、晉綏等解放區，一般隻占總收入的％至5％，山東、蘇皖、華南等解放區則稍高一些。隨著大城市的解放，工商業稅收有較大增長，但在總收入中的比重仍不高。例如晉察冀解放區，948年工商業稅占總收入的0％左右。
財政支出仍然本著“取之於民，用之於民”，“取之合理，用之得當”
的原則，大部分用於革命事業的急需。隨著解放戰爭的進展，特別是947年戰略反攻之後，解放軍發展到200多萬，而且對一切不抵抗的國民黨軍政人員采取“包下來”的政策，又急待恢複交通和重要生產事業，因此財政支出大增。新解放區因生產遭到破壞，能夠征收上來的稅收有限。為了克服財政困難，解放區民主政府一方麵大力發展經濟，另一方麵不得不增加老解放《選集》第4卷，第7頁。
區的稅收。947至948年，老解放區農民負擔一般占糧食產量的5％至22％，949年稍有降低，仍占7％至8％。老解放區人民對解放戰爭作出了不可磨滅的貢獻。
金融方麵，老解放區大都建有銀行，有些新解放區也建立了銀行。解放區銀行發行貨幣，94年後把國民黨政府發行的法幣作為外匯來管理，吸收一些法幣到國統區采購物資，禁止法幣在解放區市場上流通。947年下半年開始，戰爭引向國統區，法幣膨脹日甚，解放區對法幣實行少吸收、多推出的政策。948年8月，國民黨政府發行金圓券，晉察冀、晉冀魯豫解放區銀行停收法幣和金圓券。通過貨幣鬥爭，解放區貨幣幣值提高。冀中地區，948年月上旬晉察冀邊幣與法幣比值為月下旬增至晉察冀邊幣和金圓券比值為∶25，到月變為∶30。解放區市場擺脫了法幣和金圓券的影響。由於解放戰爭規模不斷擴大，財政支出激增，解放區財政收支難以平衡，不得不靠發行貨幣來彌補，通貨膨脹在所難免。但是解放區銀行始終慎重控製貨幣發行總量，解放區掌握有一定數量的糧食、布匹等用以平抑物價，因此解放區物價大體平穩，波動不大。如西北解放區，948年物價上漲一倍，同期國民黨統治下的西安，物價上漲了400多倍。
解放區長期以來處於分割狀態，財政金融一直是分散經營的。隨著解放戰爭的勝利發展，解放區逐漸連成大片，使解放區財政金融的統一既有了可能又有了必要。幾大解放區先後召開財經會議，首先統一各區內的財經工作。94年，晉察冀、晉綏、山東的渤海區、晉冀魯豫的銀行實行通匯。947年春，晉察冀邊幣與冀南幣、山東北海幣建立匯兌關係和兌換所。948年，各大解放區內的貨幣按固定比價混合流通。在東北解放區，停止發行冀熱遼邊區長城銀行長城幣和旅大地區關東銀行關東幣，以東北銀行東北幣為主幣，三種貨幣混合流通，並逐漸收回長城幣和關東幣。在華北解放區，晉察冀邊幣和冀南幣混合流通，晉察冀邊幣停止發行，以冀南幣為主幣。在華東解放區，停止發行蘇皖邊區華中銀行華中幣，統一流通山東解放區北海銀行北海幣。在西北解放區，停止發行陝甘寧邊幣，以晉綏邊西北農民銀行西北農民幣為主幣。在中原解放區，統一流通中州農民銀行發行的中州幣。948年2月，各解放區聯合財經會議召開，決定成立中國人民銀行，統一發行貨幣。除東北銀行和中州銀行暫時保留下來外，華北、西北、華東各解放區銀行一律改為中國人民銀行，原華北銀行為人民銀行總行，發行人民幣。949年3月中州農民銀行改為中國人民銀行中原區行，停發中州幣，人民銀行回收各解放區發行的舊幣，到新中國成立時，舊幣已經不多，形成了人民幣的統一市場。
與此同時，解放區積極開展城市金融業務，其方針是穩定物價，嚴格管理金融市場工商業的恢複發展；加強對私營銀錢業的管理，對其業務活動給予一定限製；禁止外幣流通，加強外匯管理。舊中國外國銀行在中國享有貨幣發行權，隨著國民政府發行的法幣、金圓券信用掃地，美鈔、港幣等外幣在中國城市不僅成了實際上的主幣，而且成了人們搶購的對象。人民解放軍每解放一個城市，立即取消外國銀行貨幣發行權，禁止外幣在市場上流通。對外匯進行統一管理。
解放戰爭的勝利進行，為新民主主義經濟的發展創造了條件；新民主主義經濟的發展，有力地了解放戰爭。到949年9月，全國大陸基本解放。0月日，中華人民共和國成立，中國的新民主主義經濟，在全國範圍內確立。
中國新民主主義經濟從無到有、由弱到強、由小到大的產生發展曆程，是與中國新民主主義革命相伴隨的，它的產生、發展、壯大，充分體現了這種經濟形態在半殖民地半封建的中國具有頑強的生命力。中國人勇於探索，注重實踐，在革命鬥爭實踐中，摸索出一條具有中國特色的新民主主義經濟建設之路。這一經濟形態符合中國國情，與中國生產力水平相適應，為廣大人民群眾所接受，能夠調動和發揮勞動者、經營者、管理者的積極因素，注意協調方方麵麵的關係，這是它能夠取代半殖民地半封建經濟形態而在全國範圍確立起來的基本原因。
第八章北洋政府的機構和製度92年4月至98年月，中華民國中央政府先後為幾個北洋軍閥的頭目所控製、掌握，故史稱北洋政府或北洋軍閥政府。又因政府地點在北京，又稱為北京政府。
北洋政府的政治體製，中間雖有變化，但基本上是按《中華民國臨時約法》的規定建立的。
《中華民國臨時約法》（以下簡稱《臨時約法》）規定中華民國的國體是“中華民國，由中華人民組織之。”“中華民國之主權，屬於國民全體。”這一規定，從根本上否定了封建君主製度，確認了“主權在民”的原則。因而在北洋政府的整個統治時期，除了短暫的兩次流產的帝製外，名義上一直掛著“民主共和”的招牌，而實際上這個政權是官僚軍閥的獨裁政權。有的學者把它叫做“軍紳政權”。2《臨時政府公報》92年3月日。
第一節憲法北京政府時期，共有三個憲法孫中山領導製定的《中華民國臨時約法》，袁世凱製定的《中華民國約法》，曹錕製定的《中華民國憲法》。《中華民國臨時約法》《中華民國臨時約法》是在92年3月日，即袁世凱就任臨時大總統的第二天公布的。它共有7章5條。各章為第一章，總綱。第二章，人民。第三章，參議院。第四章，臨時大總統、副總統。第五章，國務院。第六章，法院。第七章，附則。
《中華民國臨時約法》確認了“主權在民”的原則和民主共和國的國家性質。
《中華民國臨時約法》肯定了立法、司法、行政三權分立的組織原則，規定國家結構由參議院、臨時大總統、國務院、法院組成。《中華民國臨時約法》采用責任內閣製為國家政權體製，規定總統頒布命令需要由國務員（即國務總理及各部總長）副署才能生效。《中華民國臨時約法》還規定“中華民國人民，一律平等，無種族、階級、宗教之區別。”人民享有人身、財產及營業、居住、遷徙、言論、出版、集會、結社、通信、信仰等自由權，以及選舉、被選舉、請願、訴訟、任官考試、納稅、服兵役的權利。
《中華民國臨時約法》肯定了辛亥革命的成果，反映了廣大人民群眾的民主要求，符合當時社會曆史發展的趨勢，具有進步意義。曾指出“民國元年的《中華民國臨時約法》，在那個時期是一個比較好的東西；當然，是不完全的，有缺點的，是資產階級性的，但它帶有革命性、民主性。”《中華民國約法》92年3月0日袁世凱在北京舉行就職典禮，就任臨時大總統，並宣誓“謹守憲法”。但沒過幾天，他說，“法製本可以隨時改良”，“約法尚有未宜，盡可俟該院新舉參議員到齊後開會，再行提議修改”2。袁世凱蓄意破壞《中華民國臨時約法》。
《臨時政府公報》92年3月日。
《關於中華人民共和國憲法草案》，《著作選讀》下冊，人民出版社98年版，第708頁。
2《臨時政府公報》92年4月日。
按照《中華民國臨時約法》的規定，約法施行後，限0個月內由臨時大總統召集國會，參議院即行解散。93年月0日，袁世凱發布正式國會召集令，限當選參、眾兩院議員3月前齊集北京。4月8日，中華民國第一屆國會在北京開幕。7月2日，國會參、眾兩院各選議員30人，組成憲法起草委員會，從事憲法起草工作。從8月2日至9月23日，憲法起草委員會先後討論8次，最後通過大綱2條，在此基礎上再詳擬條文。
由於憲法一時難產，袁世凱乃脅迫國會先選他為總統，後再定憲法。93年0月月，國會在“公民團”的威迫下，經三輪投票方選出袁世凱為正式大總統。0日，袁宣誓就職。4日，憲法起草委員會於天壇初步議決憲法草案，提交憲法會議審議。袁世凱唯恐憲法於己不利，於日提出增修《約法》案，要求擴大總統權力。8日，又向國會爭“憲法公布權”，提出“所有之法令，均須經大總統公布，始能有效”。這兩項要求都遭到國會的拒絕和憲法會議的否決。3日，《中華民國憲法案》（又稱《天壇憲法草案》）在憲法起草委員會三讀通過。
《天壇憲法草案》，全文共計章、3條第一章，國體。第二章，國土。第三章，國民。第四章，國會。第五章，國會委員會。第六章，大總統。第七章，國務院。第八章，法院。第九章，法律。第十章，會計。第十一章，憲法之修正及解釋。
《天壇憲法草案》在政體上仍采用責任內閣製，規定“中華民國之行政權，由大總統以國務員之讚襄行之。”“國務總理之任命，須經眾議院之同意。”“國務員讚襄大總統，對於眾議院負責任。”“大總統經參議院列席議員三分之二以上之同意，得解散眾議院。”草案雖擴大了總統的部分權限，但未滿足袁世凱任命國務員不必經國會通過、總統有權解散眾議院的要求。於是袁世凱唆使各省軍民長官，通電反對憲法草案，說“民黨議員，幹犯行政，欲圖國會”2。月4日，袁世凱下令解散國民黨，並取消國民黨籍國會議員的議員資格。國會因此而不足法定開會人數，被迫停會。94年月0日，袁世凱下令停止全體國會議員職務，國會即遭解散。參議院和眾議院被籌辦國會事務局接收。
94年3月8日，袁世凱一手操辦的約法會議在北京開幕。20日，袁世凱向約法會議提交增修約法大綱七條，要求改責任內閣製為總統製；擴大總統權限；憲法由國會以外的憲法會議製定，重要憲法改正權歸大總統等。約法會議接到袁世凱的增修約法案後，經過40天的討論修改，4月29日通過《中華民國約法》，5月日正式公布，同時下令廢除《中華民國臨時約法》。
《中華民國約法》又稱《新約法》、《民三約法》，因它是根據袁世凱章伯鋒、李宗一主編《北洋軍閥》第一卷，武漢出版社990年版，第77、7孟源、章伯鋒主編《近代稗海》第三輯，四川人民出版社985年版，第頁。的意願炮製出來的，故又有人稱之為“袁記約法”，《中華民國約法》全文共0章、8條第一章，國家。第二章，人民。第三章，大總統。第四章，立法。第五章，行政。第六章，司法。第七章，參政院。第八章，會計。第九章，製定憲法程序。第十章，附則。
《中華民國約法》規定國家政體由責任內閣製改為總統負責製，“大總統為國之元首，總攬統治權”。“行政以大總統為首長，置國務卿一人讚襄之”。《中華民國約法》廢除國會，設立參議院和立法院。參議院為大總統的谘詢機構、“立法院未成立以前，以參政院代行其職權”。按規定立法院對大總統權力的行使有一定的製約作用，但迄袁世凱去世，立法院始終沒有成立。
由於《中華民國約法》是適應袁世凱獨裁統治需要而製定的，它規定的總統權力極大。《中華民國約法》一出台，“中華民國”實際上隻剩下一塊空招牌了。
9年月日，袁世凱做了幾個月的皇帝夢死去了，次日，黎元洪就任大總統，《中華民國約法》也隨之廢除。29日，黎元洪宣布恢複《中華民國臨時約法》，並下令於8月日續行召集國會。黎元洪任命段祺瑞為國務總理，段祺瑞開始掌握北京政府的大權。
《中華民國臨時約法》雖然形式上是恢複了，國會也召開了，但段祺瑞皖係軍閥控製的政府並不想遵守《中華民國臨時約法》。
《中華民國憲法》923年0月0日，直係軍閥曹錕為了擺脫賄選總統後的困境，公布了《中華民國憲法》，世人稱為“曹錕憲法”，又因它是賄選議員製定，故有人稱為“賄選憲法”。憲法全文共分為3章、4條第一章，國體。第二章，主權。第三章，國土。第四章，國民。第五章，國權。第六章，國會。第七章，大總統。第八章，國務院。第九章，法院。第十章，法律。第十一章，會計。第十二章，地方製度。第十三章，憲法之修正解釋及效力。
《中華民國憲法》仍規定中央政府采用責任內閣製，但與《中華民國臨時約法》相比，對總統權力有的地方限製更嚴，如“大總統經最高法院之同意，得宣告免刑、減刑及複權。但對於彈劾事件之判決，非經參議院同意，不得為複權之宣告”。《中華民國憲法》雖規定“中華民國永遠為統一民主國”，但在增設的“國權”和“地方製度”中又規定了中央與地方的權限，省可以製定省自治法，可以設省議會、省務院。凡“中華民國之國權，屬於國家事項，依本憲法之規定行使之；屬於地方事項，依本憲法及各省自治法《政府公報》94年5月日。
之規定行使之”。924年9月，第二次直奉戰爭爆發，馮玉祥發動北京政變，直係軍閥統治結束，以段祺瑞為首的中華民國臨時執政府成立。924年月24日，臨時執政府頒布《中華民國臨時政府製》，2月4日執政府決定解散國會，取消憲法，取消約法。以後北洋軍閥再未公布憲法。
見章伯鋒、李宗一主編《北洋軍閥》第卷所載《中華民國憲法》。
第二節中央機構國會根據《中華民國臨時約法》和92年8月0日公布的《中華民國國會組織法》，民國議會采用兩院製參議院和眾議院。
參議院議員主要代表地區。由22個行省省議會及蒙古、西藏、青海地區，中央學會及華僑選舉產生，總計274名。
眾議院議員名額依各行省和地方人口的多少來定。每80萬人口選出眾議員名，不滿80萬人口的省，亦可選出名。
當時對選民有著嚴格的限製凡有中華民國國籍之男子，年滿2歲以上，於編製選舉人名冊以前在選舉區內居住滿2年以上者，還需具備下列條件之一者，方可有選舉眾議員的選舉權。條件是（）年納直接稅2元以上者。（2）有值500元以上之不動產者。（3）有小學校以上畢業或小學校以上畢業相當之資格者。
眾議員的任職資格，除具備上述條件外，在年齡上要求必須“年滿25歲以上者”。蒙、藏、青海地區須“通曉漢語者，得被選為眾議院議員”。《舉法》規定有下列情況者停止其選舉權及被選舉權（）現役陸海軍人及在征調期間之續備軍人。（2）現任行政司法官吏及巡警。（3）僧道及其他宗教師。
下列人員停止被選舉權（）小學校教員。（2）各校肄業生。（3）
在選區辦理選舉的人員（但監察員及蒙、藏、青海之辦理選舉的人員多不在此限）。至於參議院議員，則“凡有眾議院議員被選舉之資格，年滿三十歲以上者，得被選舉為參議院議員”。“華僑選舉會選出之參議院議員，除前項規定外，以通曉漢語者為限”。2各省眾議員人選以縣為單位先進行初選，後合若幹初選區為選區，對初選人員進行複選後才產生。國會的職權，在“民國憲法未定以前，《臨時約法》所定參議院之職權為民國議會之職權”3。
《中華民國臨時約法》規定參議院有下列職權巫龍道全文閱讀（）議決“一切法律案”及“全國之稅法、幣製及度量衡之準則”。（2）議決“政府之預算決算”和“公債之募集，及國庫有負擔之契約”。（3）對大總統任命國務員及外交大使、公使、宣戰、媾和、締結條約及大赦，“須經參議院之同意”。（4）答複政府谘詢。（5）管理人民請願。（）向政府提出建議。（7）向《政府公報》92年8月日。
2《政府公報》92年8月日。
3《政府公報》92年8月日。
國務員提出質問，並請政府查辦官吏納賄、違法事件。（8）彈劾總統與國務員。由於國會是兩院製，它與一院製的參議院不同，故職權也分成各個單獨行使（專行）和兩院共同行使（共行）兩類。
兩院單獨行使的職權有建議、質問、查辦官吏納賄違法之請求；政府谘詢的答複；人民請願之受理；議員逮捕之許可；院內法規之製定2。除上列專行職權以外，《中華民國臨時約法》所規定的參議院職權均為兩院共行的職權。
根據《中華民國國會組織法》規定，兩院開會、閉會同時進行。一般會期是4個月，但遇特殊情況可延長。國會討論問題，除預算、決算須先經眾議院議決外，“兩院各別行之”。但“同一議案不得同時提出於兩院”。國會的決議，“以兩院之一致成之”。如有議案被其中一院否決，則該議案“不得於同會期內再行提出”3。93年9月27日公布的《議院法》，對國會議事規則又作了更具體的規定。要求凡法律、財政及其他重大案件之決議，須經三讀會程序；但因政府之要求，議長或議員0人以上之動議，得省略之。如兩院對於同一議案意見各異時，應各出同數委員組織協議會進行商討，其決議兩院不得再行修正。
中華民國第一屆國會於93年4月8日上午時在北京舉行。參議院有議員274名，張繼為議長，王正廷為副議長。眾議院有議員59名，湯化龍為議長，陳國祥為副議長。這次國會在選舉了袁世凱為正式大總統後，因在製訂憲法過程中，拒絕擴大總統權力，於94年月0日遭解散。
9年月，袁世凱死去。同年8月日，第一屆國會在北京複會，稱為第二期常會。此次國會主要確定黎元洪為繼任大總統，選舉馮國璋為副總統，追認段祺瑞為國務總理兼陸軍部總長。後因“府院之爭”，國會於97年月2日被黎元洪下令解散。
國會解散後，50多名議員南下，於同年8月25日在廣州召開國會非常會議，史稱“非常國會”。非常國會製訂並通過了《國會非常會議組織大綱》、《軍政府組織大綱》，選舉孫中山為大元帥。98年月2日，非常國會議決召開正式國會，但不足法定人數。7、8月間，非常國會引用《議院法》第七條，將未南下的300多名兩院議員解職，以候補議員遞補，湊足法定人數，於9月28日起開會審議憲法草案。920年月24日，非常國會因內部意見分歧而停會。此後，國會分裂，議員四處流亡。922年月陳炯明叛變，非常國會宣告結束。
與南方出現非常國會的同時，北京出現了一個受段祺瑞控製的“臨時參《臨時政府公報》92年3月日。
2《政府公報》92年8月日3《政府公報》92年8月日。
議院”。98年8月2日組織起“第二屆國會”。因它是安福俱樂部一手操辦成立的，故稱“安福國會”。這個國會選舉徐世昌為大總統，還搞了一個憲法草案，920年8月30日宣布閉會。
922年月3日，黎元洪下令撤銷他本人於97年月2日發布的解散國會令，第一屆國會第二期常會於922年8月日複會，9月8日舉行閉幕式。0月日又舉行第三期常會。按《中華民國國會組織法》規定“參議院議員任期六年，每二年改選二分之一。”“眾議院議員任期三年。”由於事實上改選工作始終沒有進行，國會已形同虛設。924年2月3日，北京臨時執政府會議決定取消國會。從此，中國無國會。
大總統根據《中華民國臨時約法》的規定，大總統是一國元首。他代表政府，“總攬政務，公布法律”；“統率全國陸海軍隊”；“接受外國之大使、公使”；“頒給勳章，並其他榮典”；“宣告大赦、特赦、減刑、複權”等等。大總統的權力須受國會和國務院的製約。《中華民國臨時約法》明確規定大總統“製定官製、官規，但須交參議院議決”；“任命國務員（按即國務總理及各部總長）及外交大使、公使、須有參議院之同意”；大總統要“經參議院之同意，得宣戰、媾和，及締結條約”；“大赦須經參議院之同意”；提出法律案，公布法律及發布命令時，須由國務員“副署之”。《中華民國臨時約法》第22、23條還規定，參議院作出的決定，大總統必須公布執行；如總統不同意，而“到會參議員三分之二以上仍執前議時”，總統仍須執行。根據93年0月4日公布的《大總統選舉法》，大總統、副總統由國會議員組織的總統選舉會經無記名投票產生，得票滿投票人數四分之三者當選。總統任期為五年，最多連任一次。凡“中華民國人民完全享有公權，年滿四十歲以上並住居國內滿十年以上者”2，方得被選為大總統。
對於這些規定，袁世凱是不滿意的。他一當上大總統就對《中華民國臨時約法》和《大總統選舉法》提出修改。94年5月日，公布《中華民國約法》，以取代《中華民國臨時約法》。2月29日又公布了《修正大總統選舉法》。這兩個法律條文，大大提高了總統的權力。
首先，將原大總統被選舉資格改為“有中華民國國籍之男子”，取消了原有的“人民”字樣；改原在國內居住“滿十年以上者”為“滿二十年以上者”。這就可以防止流亡在海外的革命黨人回國競選總統。
《臨時政府公報》92年3月日。
2《政府公報》93年0月5日。
《政府公報》94年2月30日。
其次，確定“大總統任期十年，得連任”；而大總統繼任人，由現任大總統推薦三人，“被推薦者之姓名，由大總統先期敬謹親書於嘉禾金簡，鈐蓋國璽，密貯金匱於大總統府特設尊藏金匱石室尊藏之”；待到選舉之日，“大總統敬謹將所推薦有被選舉為大總統資格者之姓名，宣布於大總統選舉會”；2選舉總統用記名單記投票法。袁世凱用這套辦法來確保他本人成為終身總統，其子孫能世襲總統。
第三，擴大總統職權。規定“大總統為國之元首，總攬統治權”。“行政以大總統為首長，置國務卿一人讚襄之”；官製官規由大總統來製定，文武職官由總統任免。“大總統為陸海軍大元帥，統率全國陸海軍。大總統定陸海軍之編製及兵額”。“大總統召集立法院，宣告開會、停會、閉會”。對立法院討論通過的法律案，大總統不同意應交院複議，如立法院以出席議員三分之二以上仍堅持前議，“大總統認為於內治外交有重大危害、或執行有重大障礙時，經參政院之同意，得不公布之”。大總統經參政院同意可解散立法院。大總統可以召集或解散製定憲法的國民會議。大總統還可以增修憲法條文。此外，約法還授予總統緊急命令權和財政緊急處分權等等。這樣《中華民國約法》徹底取消了責任內閣製，而規定由總統直接控製行政，行政權力超過立法權力，為袁世凱總攬一切大權提供了法律根據。95年2月2日，袁世凱稱帝，改國名為“中華帝國”，年號“洪憲”，但遭到全國各階層的反對。9年3月22日，袁世凱被迫取消帝製，仍稱大總統。同年月日，袁世凱死去。
袁世凱死後，黎元洪“接任”大總統。以後，大總統一職有時屬於最大的軍閥頭目，有時屬於幾派軍閥的傀儡，其實際權力與法律規定相距甚遠。924年2月，北京臨時執政府在取消《臨時約法》的同時，也取消了大總統稱號，設“臨時執政”以總攬軍民政務，職權與總統相當。雖說發布命令仍要國務員副署，但僅是形式而已。
927年，安總司令張作霖成立“中華民政府”，自任陸海軍大元帥，代表中華民國行使統治權。大元帥不受任何民意機關監督，國務員成了它的屬吏，形成了實際上的軍事獨裁政府。
附92—928年曆屆總統臨時大總統袁世凱92年3月0日—93年0月0日大總統袁世凱93年0月0日—9年月日大總統黎元洪9年月7日—97年7月30日大總統（代理）馮國璋97年8月日—98年0月7日大總統徐世昌98年0月0日—922年月2日大總統黎元洪922年月日—923年月3日2《政府公報》94年2月30日。
《政府公報》94年5月日。
（國務院攝行大總統職）923年月4月—0月0日大總統曹錕923年0月0日—924年月2日（國務院攝行大總統職）924年月3日—月23日臨時執政段祺瑞924年月24日—92年4月20日（國務院攝行大總統職）92年5月3日—927年月7日陸海軍大元帥張作霖927年月8日—928年月4日國務院（內閣）
國務院為政府機構，由國務總理和各部總長組成。國務總理及各總長，統稱為國務員。按《臨時約法》規定，國務員由總統任命，但須有參政院同意。國務員對參政院負責。
國務院的主要職責是輔佐總統，負其責任。當總統提出法律案、公布法律及發布命令時，國務員須副署之。
國務總理是國務員的首腦，是國務會議主席。凡法律案及教令案、預算案及決算案、預算外交之支出、軍隊的編製、條約案、宣戰媾和事項、簡任官之進退、各部權限之爭議、參議院谘送的人民請願案，以及依法令或國務總理及各部總長認為應經國務會議討論的均應經國務會議討論通過。
國務總理為“保持行政之統一”，凡各部總長發布的命令或處理問題有礙“統一”者，可以“中止之”。國務總理依其職權，還可發布國務院令及對地方長官的訓令、指令。當“國務總理就所管事務，於地方長官之命令或其處分，認為違背法令或逾越權限者，得停止或撤銷之”。國務院除國務會議外，還有直屬機構和行政各部，從而構成整個行政機製。
國務院直屬機構主要有秘書廳負責處理國務院日常事務。秘書廳由秘書長、秘書、僉事、主事、參議組成。秘書長承國務總理之命，掌理秘書廳事務。秘書分管宣達法令、撰擬及保管機要文書、典守印信等。金事分管撰擬文書、編纂紀錄、保管文書圖籍、翻譯文電、核對文稿、收發文件，以及掌理會計、庶務等。主事協助僉事工作。參議負責審議法令。廳內分課辦事。起先設三課，94年月增為八課，即總務、內政、外交、財政、邊務、軍政、編纂、庶務。92年又改成五科。
法製局負責法律、命令的審查和擬訂。法製局由局長、參事、秘書、僉事、主事組成。
銓敘局負責銓敘薦任以上官員任免、審核文官考試、恩典、撫恤及辦理榮典授予外國勳章和佩用。人員組成同法製局。
《政府公報》92年月27日。
印鑄局職掌文告用紙印刷，勳章、徽章、印信、關防圖記及其他用品製造，以及刊印公報、職員錄及法令全書。組**員除同法製局外，還有技正、技士等人。
由於各時期機構設置不一，此處不一一列舉。
國務院起初設十個部外交部管理國際交涉，管理居留外國人並在外僑民事務，保護在外商業，監督外交官、領事官。
內務部管理地方行政、選舉、賑恤、救濟、慈善、感化、人口、戶籍、土地、警察、著作、出版、土木工程、宗教、衛生事務，監督所屬各官署及地方行政長官。
財政部總轄國家財務，管理會計、出納、租稅、公債、貨幣、政府專賣、儲金保管及銀行事務，監督所屬各官署、公共團體的財務。
陸軍部管理陸軍軍政，統轄陸軍軍人、軍屬，監督所屬官署。
海軍部管理海軍軍政，統轄海軍軍人、軍屬，監督所屬官署。
司法部管理民事和刑事訴訟案件、戶籍、監獄、出獄人保釋及其他司法行政事務，監督所屬官署、司法官。
教育部管理教育、學藝、曆象、監督全國學校、所屬官署。
農林部管理農務、水利、山林、畜牧、蠶業、水產、墾殖，監督所屬官署。
工商部管理工業、商業、礦務、監督所屬官署。
交通部管理鐵路、郵政、電政、航政，監督所屬官署及全國交通、電氣事業。
93年2月將農林、工商兩部合並為農商部。927年月，又取消農商部，增設農工部和實業部；把陸軍部和海軍部合並，並把航空署和參謀本部包含在內，改名為軍事部，掌理參謀、海、陸、空軍行政。
各部組**員，除總長、次長、司長、廳長外，還有參事、秘書、僉事、主事以及其他技術人員。各部內部組織及人員多少不一。總長為各部首腦，次長輔助總長工作。陸軍部和海軍部因是軍事機構，其官員均有軍銜。
94年5月，袁世凱撤銷國務院，設政事堂於總統府。國務卿隻對大總統負責，對總統隻起“讚襄”作用。各部組織雖無變化，但因它直隸總統，凡事均聽命於總統，故總長也隻是總統的屬員而已。
政事堂名義上是最高行政中樞，而其實際地位不過是總統辦公廳性質。
在政事堂內部，除國務卿外，還設有左、右丞各一，其地位與國務卿相差無幾，以便相互製約，對袁世凱不會構成威脅。
袁世凱帝製失敗，9年5月8日改政事堂為國務院，說是恢複舊製，事實上國務總理的名義始終沒有恢複。到月黎元洪接任大總統，內閣權力才得以恢複。但在以後的十多年裏，軍閥長期混戰，隨著各派軍閥勢力的消長，國務院總理也像走馬燈一樣不斷更換。
924年0月北京政變後，段祺瑞任臨時執政。月24日公布的《中華民國臨時政府製》宣布臨時執政“總攬軍民政務，統率陸海軍”，對外代表民國。臨時政府不設國務總理，隻設國務員分掌各部，“讚襄臨時執政處理國務”；國務會議由臨時執政召集。盡管《中華民國臨時政府製》規定“臨時政府之命令及關於國務之文書，由國務員副署”，但由於國務員是臨時執政任命的，所以副署隻是一種形式而已。
925年2月2日，段祺瑞公布《修正中華民國臨時政府製》，被迫複設國務院，任命國務總理，而實際上國務院仍無實權。
927年月8日張作霖成立軍政府，根據當天公布的《中華民政府組織令》，“大元帥於軍政府時期代表中華民國行使統治權”，國務員“輔佐大元帥執行政務”。大元帥之命令須國務總理副署，其關於各部務者須各部總長副署，但惟大元帥“任免國務員不在此例”2。這就把國務總理和各部總長當成總統的屬員，所以副署沒有意義。
附92—928年月內閣更迭情況袁世凱統治時期唐紹儀內閣92年3月3日—月29日2陸徵祥內閣92年月29日—9月22日3趙秉鈞內閣92年9月25日—93年7月日4段祺瑞臨時內閣93年7月9日—7月3日5熊希齡內閣93年7月3日—94年2月2日孫寶琦臨時內閣94年2月2日—5月日7徐世昌內閣94年5月日—9年4月22日8段祺瑞內閣9年4月22日—月29日黎元洪繼任時期9段祺瑞內閣9年月29日—97年5月23日0伍廷芳臨時內閣97年5月23日—28日李經羲內閣97年5月28日—7月2日馮國璋繼任時期2段祺瑞內閣97年7月2日—月22日3汪大燮臨時內閣97年月22日—30日4王士珍內閣97年月30日—98年3月23日《政府公報》924年月25日。
《政府公報》927年月9日。
2《政府公報》927年月9日。
（2月20日—3月23日錢能訓代總理）
5段祺瑞內閣98年3月23日—0月0日徐世昌統治時期錢能訓臨時內閣98年0月0日—2月2日7錢能訓內閣98年2月2日—99年月3日8龔心湛臨時內閣99年月3日—9月24日9靳雲鵬臨時內閣99年9月24日—月5日20靳雲鵬內閣99年月5日—920年5月4日2薩鎮冰臨時內閣920年5月4日—8月9日22靳雲鵬內閣920年8月9日—92年2月8日（92年5月4日靳曾再次組閣）
23顏惠慶臨時內閣92年2月8日—24日24梁士詒內閣92年2月24日—922年月25日25顏惠慶臨時內閣922年月25日—4月9日2周自齊臨時內閣922年4月9日—月日黎元洪複任時期27顏惠慶臨時內閣922年月日—8月5日28唐紹儀臨時內閣922年8月5日—9月9日29王寵惠臨時內閣922年9月9日—月29日30汪大燮臨時內閣922年月29日—2月日3王正廷臨時內閣922年2月日—923年月4日32張紹曾內閣923年月4日—月日（國務院攝行大總統職）
33高淩霨代理內閣923年月3日—0月2日曹錕統治時期34高淩霨代理內閣923年0月2日—924年月2日35孫寶琦內閣924年月2日—7月2日3顧維鈞代理內閣924年7月2日—9月4日37顏惠慶內閣924年9月4日—0月3日（國務院攝行大總統職）
38黃郛臨時內閣924年0月3日—月25日段祺瑞統治時期39段祺瑞內閣924年月25日—925年2月2日（段祺瑞以臨時執政自兼）
40許世英內閣925年2月2日—92年2月5日4賈德耀內閣92年2月5日—4月20日42胡惟德臨時內閣92年4月20日—5月3日（國務院攝行臨時執政職）43顏惠慶內閣92年5月3日—月22日44杜錫珪代理內閣92年月22日—0月日45顧維鈞代理內閣92年0月日—927年月7日張作霖統治時期4潘複內閣927年月8日—928年月3日司法機關北洋政府采取行政訴訟和普通民事、刑事訴訟分開的司法製度。即普通民事、刑事案件由普通法院受理。行政訴訟（即人民和官署之間的糾紛）由平政院受理。
審判機關北洋政府的審判機關采取“四級三審”製。即審判機關分為初級審判廳、地方審判廳、高等審判廳和大理院四級；審判則分初審、二審和終審。
大理院是北洋政府最高審判機關。其判決為終審判決。大理院院長負責全院事務，並監督其行政事務；統一解釋法令，但不得指揮審判官對案件的審判。
大理院因事務的繁簡設立若幹民事、刑事庭。各庭設庭長一人，負責本庭工作。大理院審判采用“合議製”，即以推事五人組成“合議庭”，庭長為審判長，共同進行審判。在審判中，如有意見分歧，由院長主持召開民事科或刑事科，或民、刑兩科總會審判。
為了照顧邊遠地區，在高等審判廳內設大理分院，就地執行終審案件。
高等審判廳為省法院。廳長負責，下設若幹庭。為方便本省審判，在地方上又設若幹高等審判分廳。高等審判廳可受理不服地方審判廳的二審案件。
地方審判廳和初級審判廳為縣法院。前者設在大縣，後者設在小縣。初級審判廳隻負責一審案件。地方審判廳可受理不服初級審判廳的一審案件。檢察機關與審判機關相應，北洋政府的檢察機關也分為四級，中央設總檢察廳，省級設高等檢察廳，縣設地方檢察廳和初級檢察廳。
檢察廳獨立行使職權總檢察廳設檢察長人，負責監督總檢察廳事務。另設檢察官2人以上，主要職責是實行搜查處分，提起公訴，實行公訴，監察判決的執行；為訴訟當事人或公益代表人實行特定事宜。概括起來就是負責偵查、起訴和監督審判。
行政訴訟機關北洋政府專門辦理行政訴訟的機關是94年成立的平政院。平政院院長直屬大總統。評事5人，由平政院院長、各部總長、大理院院長和谘詢機關密薦，請大總統任命。平政院的職權，主要是審理中央或地方行政官署的違法案件。
平政院下設肅政廳。但它獨立行使職權，監督平政院裁決。其主要職責是對官吏進行糾察彈劾，因而具有檢察官性質。
中央其他機關北洋政府中央機關除國會、總統、國務院、司法機關外，還有許多直轄機關，此處隻介紹幾個重要的，其他不一一列出。
參謀本部參謀本部在南京臨時政府時期已經成立，屬總統直接管轄。
其職責是掌管全國國防用兵；統轄全國參謀將校，並監督其教育，管轄陸、海軍大學和陸軍測量；監督駐外武官；掌管軍事交通。
參謀本部的最高領導是參謀總長，負責統轄本部，並輔佐總統運等軍務，凡關於國防用兵的一切計劃和命令，呈請大總統批準後，分別送交陸軍部、海軍部辦理。
將軍府將軍府成立於94年7月8日，直屬大總統，是軍事最高顧問機關。將軍府設上將軍和將軍若幹人，由大總統在陸、海軍的上將或中將中選任。上將軍和將軍承大總統之命，會辦軍務，校閱陸、海軍，或派駐各省，組織將軍行署，督理軍務。925年撤銷將軍府，但將軍名號仍沿用。將軍名號由大總統定，一般用“武”或“威”加上另一地名、諡號之類的簡稱作為冠字。袁世凱統治時期通常派到各省的將軍冠以“武”字，留在京師將軍府的冠以“威”字。如，趙倜94年8月29日授宏威將軍，9月20日改稱為德武將軍督理河南軍務。靳雲鵬94年月30日授泰武將軍督理山東軍務，9年月22日授將軍府果威將軍。其他如馮國璋為宣武上將軍督理江蘇軍務，閻錫山為同武上將軍督理山西軍務；留在京師的段祺瑞，94年月授予建威上將軍兼管將軍府事務。袁世凱死後的北洋政府則一般均授予冠以“威”字的將軍名號，使用“武”字很少。
審計院原為審計處。94年擴建為審計院。審計院直轄於總統。審計院主要負責對國家歲入、歲出決算進行審定。此外還審定總決算；各官署每月的收支計算；特別會計的收入計算；官有物的收支計算；由政府發給補助費或特殊保證的收支計算；法令特定應經審計院審定的收支計算。但正副總統歲費及政府機密費不受審計。
審計院下設一會二室三廳一會是審查決算委員會。負責複審各廳審查報告，編製審查決算總報告和審計成績報告書等。二室是書記室和外債室。書記室下設機要、會計、庶務、編譯四科，分管具體事務。另設核算官掌理核算事務。外債室負責稽查外債，為監督工作，外債室的兩個室長中有一個是外國人擔任。三廳，即第一廳、第二廳、第三廳。它們分管中央各部收支計算的審查。
蒙藏院蒙藏院是北洋政府管理蒙古、西藏地方事務的機關。原為直屬國務院的蒙藏事務局。94年改為直屬總統的蒙藏院。
院內設二廳（總務廳、秘書廳）、二司（第一司、第二司）。
第三節地方行政機構省級機構.省議會各省議會係根據92年9月4日公布的《省議會議員選舉法》和93年4月2日公布的《省議會暫行法》2等有關法規，於93年先後成立的。
省議會議員采間接選舉製產生。選民和議員當選資格同國會眾議員選舉。省議員任期三年，可連選連任。原來選區變化不影響議員任期。根據《省議會暫行法》的規定，省議員有以下權利議員除現行犯罪和內亂、外患犯罪外，會期內不得省議會的許可，不能逮捕；會議期間的言論和表決，對省議會外不負責任；議員任職後，非經省議會許可不得解職；任職後享有相當待遇。省議員的義務是不得兼為國會議員；不得違反議事細則；不得無故缺席；不得用省議會名義幹涉外事；不得兼任行政官吏。如有違反，經省議會公決後給予停止到會或除名的處罰。
省議會設在省行政長官所在地。省議會由議長、副議長、議員組成。
省議會的會議分為常會和臨時會兩種。常會每年舉行一次會議0天，最多80天，由省行政長官召集。臨時會在有緊要事件或議員半數以上要求開會時，由省行政長官召集，會期至多30天。
省議會的議決案一經通過，送交省行政長官公布。行政長官對決議如有不同意見，應於決議送達後五日內聲明理由，谘請省議會複議。複議時，有出席議員三分之二以上擁護原案，則行政長官應於複議案送達後十日內公布；如不到三分之二議員擁護，即撤銷原案。若行政長官認為省議會的議決案違法，得谘達省議會撤銷。如省議會不服，得向平政院（未成立前屬大理院）提出訴訟。盡管省議會有審議權、監督權和建議權，審議的項目也很多，但從中可以看到它處處受行政長官製約，實際上權力有限。因此省議會算不上是權力機關，更不是民意機關，隻是一個供行政長官谘詢的機構。
94年2月，各省議會被袁世凱解散。袁世凱死後，省議會雖恢複開會，但在各地軍閥殘暴統治下也發揮不了什麽作用，反而成了他們的一種統治工具。
920年，南方各省發起聯省自治運動。此刻省議會名義上是立法機關，形式上比過去有著較多的職權。如92年9月9日公布的《中華民國浙江省憲法》，規定省議會有權議決關於省事權事項的法律；議決省預算、決算；議決省公產和營造物的處分；對省政府可以質詢、彈劾等等。但對於省憲見《政府公報》92年9月5日。
2見《政府公報》93年4月3日。
《東方雜誌》第9卷第22期。
法的製訂、省長的任免，省議會仍無權過問。按規定，省憲法由立法會議決定，省長由全體公民投票。可以說，省議會隻是地方軍閥的裝飾品。公布省憲法的各省，哪個省也沒有實行自治。
2.省行政長官及其公署民國剛建立時，各地省級行政機關名稱不一，有的稱都督府，有的稱軍政府等。93年月8日，袁世凱公布《劃一現行各省地方行政官廳組織令》，以統一地方行政製度，規定各省一律軍民分治，都督隻管軍事。省行政機關為“行政公署”，民政長為行政公署長官，總理全省政務，由總統直接任命。2行政公署下設一處（總務）、四司（內務、財政、教育、實業）。處、司下再設若幹科。
蒙古、青海、西藏為特別行政區域，不依省製的規定，仍由都統、將軍及辦事長官等兼領民政，為各該地方之行政長官。
94年5月23日，袁世凱為複辟帝製需要公布《省官製》，改行政公署為巡按使公署，民政長改稱巡按使，一律由大總統任命，禁止地方保薦。月30日裁撤各省都督，改稱將軍。3巡按使管轄全省民政官吏和巡防、警備各隊以及受政府的特別委任，監督財政和司法行政與其他特別官署的行政事務。
巡按使公署內設政務廳、財政廳。政務廳作為行政樞紐。
袁世凱死後，9年7月日黎元洪下令改巡按使為省長，巡按使署為省長公署。同時將將軍改為督軍。以後省長公署機構內的組織雖有一些變化，如97年9月改教育、實業兩科為廳，98年月又設警務處，但仍沿用公署和省長名稱。
920年南方掀起“聯省自治”運動後，根據自行頒布的省憲法，省的權利擴大了。按《中華民國浙江省憲法》和《湖南省憲法》（922年月日公布）規定，省享有下列權利（）有權監督省以下地方製度和各級地方自治機構；對省官製、官規、司法等作出規定並監督實施。（2）有權對本省的財政、教育、警察、軍事法規和重大措施作出決定。（3）除對外宣戰外，其軍政統轄權歸省政府。（4）在不抵觸“國憲”範圍內，省還有權製定上述各項以外事務的法規。（5）省受國家委托執行國家行政事務所需費用，均由國家負擔。省長選舉產生，其職權在《湖南省憲法》中也有明確規定省長公布法律、發布執行法律的命令；統率全省軍隊，管理全省軍政；任免全省文武官員；遇有內亂外患時，經省議會同意得宣告戒嚴，如在省議會閉會期間須得常駐委員同意，由省議會下屆開會時追認；必要時可召集省議會臨時會議。2《東方雜誌》第9卷第8期。
3《東方雜誌》第卷第期。
《東方雜誌》第9卷第22期。
省的行政機構為省政院（或省務院），省長兼任院長，省政府還設有政務會議，作為省政的議決機關。凡省內施政方針，重要政務和備司權限的爭議等，均須由政務會議討論決定，並報告省長。
道、縣級行政機構道是清代舊製，辛亥革命後仍沿用。道為省與縣之間的一級地方政權。
根據93年月8日公布的《劃一現行各道地方行政官廳組織令》，道的行政長官叫觀察使，官署為觀察使署。94年5月23日又公布《道官製》，改觀察使為道尹，觀察使署為道尹公署2。公署下設內務、財政、教育、實業四科。道尹由該省行政長官呈由國務總理呈請大總統簡任。
道尹的職權，主要是發布道令，管理所轄官吏、節製警備隊等地方武裝，監督道內的財政和司法，巡視、調查全道工作等。當時全國共設道90多個。924年月4日，根據《中華民國憲法》，內務部通令各省裁撤道尹，7月日起實行。
根據93年月8日公布的《劃一現行各縣地方行政官廳組織令》，直轄地方的府、直隸廳、直隸州、廳、州等，一律改稱為縣，行政長官稱縣知事，官署稱縣知事公署3。這個製度直至北洋政府垮台基本上沒有變動。縣知事由省行政長官呈由國務總理及內務部長薦請任命。縣知事的職權相當廣泛，主要有（）行政方麵的發布命令，管理和監督本縣官吏，調用本縣地方武裝等。（2）立法方麵的決定縣議會的召開、閉會和議事日程。縣知事還擁有提議權、編製預決算權、要求複議權、撤銷議案權、緊急處分權等。（3）司法方麵的縣知事一般都兼理司法，直接審理訴訟案件。
縣知事公署分科辦事，下設2至4科不等。
縣有縣議會，但職權有限，幾乎全在縣知事控製之下，形同虛設。
縣以下的基層政權為城、鎮、鄉。其區分是沿用908年清政府頒布的...