第四章 城市規劃的實施
第一節新區開發和舊區改建
一、新區開發
（一）新區開發的概念
新區開發是指在城市建成區之外，集中成片地在一定規模的地段內，通過統一規劃，合理布局、配套建設、綜合開發，進行城市建設的一種活動。新區開發伴隨著城市經濟和社會發展，城市規模擴大，為了進一步滿足城市生產、生活的需求，而逐步地發展起來。它是目前城市建設和發展的主要途徑和重要組成部分。
（二）新區開發的作用。１．通過新區開發，達到疏散市區人口，調整市區用地結構，改善市區內的功能和環境，解決建成區內由於布局混亂、密度過高造成的種種弊病（如交通堵塞、居住條件惡化環境汙染等），更好地保護舊城的傳統風貌和特色。２．通過新區開發，為吸引外資、引進先進技術、開展橫向經濟聯合，創造優良的投資環境。例如，沿海城市或大中城市集中建設的一批經濟技術開發區，通過優惠政策和良好地投資環境，促進了城市經濟改革、對外開放的發展。
３．通過衛星城鎮的開發建設，工礦區的開發建設，可以有效地控製大城市市區人口和用地規模，並將需要遷出市區的項目，需要在城市興建的大、中型項目，安置到衛星城鎮、工礦區，形成比較完善的，以大城市為中心的城鎮體係。
（三）新區開發的規劃要求。１．新區的選址，應當盡量依托城市市區，充分考慮利用城市現有設施。２．要從實際出發，量力而行，開發規模、開發程序要符合當地的經濟技術水平和能力，預先進行充分地論證，編製好開發區規劃，有計劃、有步驟地分期分批地進行，充分發揮開發區的綜合效益。３．開發區的標準、設施水平應當適當提高，以吸引、促進市區人口和工業項目向外疏散。４．新區與市區應當有方便的交通和通信聯係。５．新區開發應當按照社會化的要求，統一組織基礎設施、公共設施的建設，新區內各個建設項目需要配套的市政公用設施，不能各行其是，重複建設、相互幹擾，應當納入新區或城市的統一的市政公用設施係統，不要自成體係，影響新區或城市功能的協調，造成不必要的浪費。
二、舊區改建
（一）舊區改建的概念
舊區改建是指在建成區內，對不能適應城市經濟、社會發展的地區進行改造，對有保護價值的文物古跡、傳統街區進行保護、利用，以改造、保護、發揮建成區的潛力、功能而進行的一種建設活動。城市舊區是長期發展過程中，逐步形成的進行各類政治、經濟、文化活動的聚集地區。城市舊區體現了各個曆史階段的發展，具有較強的吸引力，但同時，也遺留下種種弊端。例如，許多城市舊區布景混亂、房屋破舊、居住擁擠、交通阻塞、環境汙染、市政公用設施短缺，也不能適用，甚至妨礙了城市經濟、社會的進一步發展。因此，隻有通過舊區改建，才能挖掘舊區的潛力，發揮出它固有的優勢，真正地實施城市總體規劃的設想，實現城市的經濟和社會發展目標。
（二）舊區改建的規劃要求。１．舊區改建應當統一規劃，合理布局，分期分批地實施。舊區改建的重點是設施簡陋、交通阻塞、房屋破舊、汙染嚴重的地區，對其應當采取集中成片地拆除改建。對部份住房質量低劣或設施短缺的地區，應當進行局部拆建、補齊。對房屋和各項設施基本完好的地區，應當加強維護、充分利用。２．舊區改建應當通過產業結構調整和企業的技術改造，改善用地結構，應當按照規劃將產生嚴重危害和汙染環境的企業遷出舊區，充分利用調整後的土地，建設科教文衛體育、辦公商業等公益事業房屋及設施，增加城市綠化用地和城市基礎設施用地，改善城市環境及景觀，真正發揮舊區房屋、土地的價值，提高城市的綜合功能和綜合效益。３．曆史文化名城，少數民族地區域市的舊區改建，應當充分體現傳統風貌、民族特點、地方特色。４．舊區中具有重要曆史意義、革命紀念意義，科學和藝術價值的文物古跡和風景名勝，代表城市傳統風貌的街區、建築物、構築物等，應當切實采取保護措施，並劃定保護區和建設控製區。
三、新區開發和舊區改建應當共同遵守的原則
（一）統一規劃、合理布局的原則
無論是新區開發，還是舊區改建，還是各個建設項目的具體安排，都是為了實施城市規劃。因此，新區開發、舊區改建、各個建設項目的選址、定點都必須進行統一規劃，合理布局，選址、定點不妥，勢必對城市生產、生活造成影響和損害。布局合理是城市規劃的核心，通過統一規劃才能保證選址，定點不妨礙城市的安全，不汙染和破壞城市的環境。
統一規劃、合理布局應當體現下列要求：１．新區開發或各個建設項目的選址、定點，應當有可靠的水源、能源、交通、防災等條件；避開有開采價值的地下礦藏，有保護價值的地下文物古跡，工程地質、水文地質條件不宜建設的地段。
２．工業項目的選址、定點，應當滿足專業化、協作化的要求；產生有毒、有害廢棄物的項目不應選在城市主導風向的上風向和水源的上遊地區；避開文物古跡和風景名勝保護區。３．居住區應當優先安排在自然環境優良的地區，與其相鄰地區不得安排妨礙居民安全、衛生等的建設項目。４．道路選線應當同城市或對外交通設施相互銜接、協調，形成合理的交通運輸體係；港口的建設應當合理利用和分配城市岸線，留有足夠的城市生活岸線；鐵路、過境公路的選線，機場、高壓供電走廊的選址、定點，應當盡可能避開市區，避免割裂城市或造成城市有關功能運轉失調、相互幹擾。５．生產、儲存易燃、易爆、劇毒物的建設項目的選址、定點，應當盡可能避開市區或居民區，並妥善考慮事故和廢棄物的處理措施。
（二）綜合開發、配套建設的原則。
綜合開發、配套建設是一種城市建設方式、建設管理體製的重大改革。城市建設在過去以分散建設、零星插建的方式居多，８０年代初期，一些城市開始試行以"三通一平"或"七通一平"為主的土地綜合開發，進而發展成配套設施齊全的房地產綜合開發。在統一規劃、合理布局的前提下，通過綜合開發、配套建設保證了城市規劃的實施，促進城市建設良性循環，提高了城市建設的經濟效益、社會效益和環境效益。綜合開發，配套建設的原則主要包括下列幾方麵的內容。
１．應當盡量避免零星分散地進行建設，選擇適當的地段，集中成片地進行建設。避免零星征用土地，避免不進行或沒有配套設施的住宅、辦公、商業用房的建設，防止過多的零星插建，妨礙城市的發展，影響城市的生產、生活，惡化城市的交通、環境等。２．應當嚴格按照規劃和合理的開發程序，先地下、後地上進行建設，保證基礎設施先行和環境建設（綠化、學校等）同步實施。３．對集中成片地進行建設的新區開發和舊區改建，應當由取得綜合開發資格的房地產開發公司統一組織。從勘測、規劃、設計、征地、拆遷，道路、供水、供氣、供熱、供電、通信、排水、土地平整等工程建設到開發區內住宅、公用設施、生活服務設施、廠房等建設及出售，都由綜合開發公司統一組織進行。開發公司實行企業化經營，開發資金，包括企業自有資金、國家基本建設投資、銀行貸款和向用戶預收定金等。４．實行綜合開發要注意不能講形式、論排場，盲目追求高速度、高標準。開發區的規模，多少、標準應當適應城市經濟技術水平和城市經濟發展的能力，從實際出發、量力而行。
第二節選址意見書管理製度
一、選址意見書的概念和作用
選址意見書是建設單位在進行項目的可行性研究階段，在設計任務書報批時，必須附具的，由規劃行政主管部門出具的關於該建設項目，選在哪個城市，或選在城市中哪個方位及範圍的書麵文件。１９７８年國家計委、國家建委、財政部頒發的《關於基本建設程序的若幹規定》中規定了，建設項目要認真調查原料、工程地質、水文地質、能源等條件，必須慎重選擇建設地點，凡在城市轄區選點的，要取得城市規劃部門的同意，並且要有協議文件。１９８５年、國家計委和城鄉建設環境保護部頒發的《關於加強重點項目建設中城市規劃和前期工作的通知》中規定，凡與城鎮有關的建設項目，應按照城市規劃條例的有關規定，在當地城市規劃部門的參與下共同選址。大、中型建設項目在可行性研究階段，應當把計劃管理與規劃管理有機的結合起來，從而保證各項建設有計劃，按規劃進行。選址意見書製度正是通過法律的形式將選址的規劃管理固定下來，使設計任務書的編製符合城市規劃要求，保證城市規劃的實施。
二、選址意見書的程序
（一）建設單位在進行可行性研究報告階段，應當邀請城市規劃主管部門共同參加，就項目選在哪個城市，選在城市哪個位置進行調查研究和協商。
（二）建設單位在上報設計任務前，應當與城市規劃行政主管部門協商項目的定點，協商一致後，由規劃部門出具關於項目選在城市哪個位置的書麵意見。
（三）建設單位在報批設計任務時，應當將選址意見書隨設計任務書一並報批。審批部門應當遵重選址意見書關於項目定點的確定，沒有附具選址意見書的設計任務書，審批部門不能擅自批準。
第三節建設用地規劃許可證製度
一、建設用地規劃許可證的概念
建設用地規劃許可證是由城市規劃行政主管部門確定建設項目的用地位置和範圍，證明建設項目符合城市規劃，允許建設單位依此向土地管理部門申請征用，辦理劃撥土地手續的憑證。建設用地規劃許可是對城市用地進行規劃管理的重要製度，根據城市規劃法第３１條，第３９條的規定，隻有取得建設用地規劃許可證後，才可向土地管理部門申請征用土地；未取得建設用地規劃許可證，而直接向土地管理部門申請征用土地並取得批準文件的，批準文件無效，占用的土地退回。
二、城市規劃用地管理的主要內容城市規劃確定了城市總體布局和不同地段的使用性質、容積率、控製指標等。各類建設項目可以使用哪塊土地，不可以使用哪塊土地，在保證建設項目功能和使用要求的條件下，如何經濟、合理的利用城市土地，必須符合城市規劃。因此，為了保證城市土地利用和各項建設符合城市規劃，任何單位和個人必須服從規劃管理。
三、取得建設用地規劃許可證的程序
（一）審核申請建設用地定點的批準文件（設計任務書、有關部門的批件等）是否具備合法性；（二）根據建設項目的性質、規模及外部關係（環保、消防、菜地等）征求各有關部門的意見；（三）核定建設項目的位置和範圍，劃出規劃紅線；（四）提出規劃設計條件，作為進行總平麵布置的依據；
（五）審查建設用地總平麵布置，確認是否符合規劃要求；
（六）核發建設用地規劃許可證。
第四節建設工程規劃許可證製度
一、建設工程規劃許可證的概念
建設工程規劃許可證是建設單位提出申請，經規劃行政主管部門審查，確認建設工程符合城市規劃、並準予開工的憑證。建設工程規劃許可證是證明建設活動合法、保護建設單位和個人合法權益的依據；是規劃行政主管部門檢查、驗收建設工程，對違反建設工程規劃許可證規定的內容進行處罰的依據。
二、建設工程規劃管理的內容
對城市中各項建設工程實施嚴格統一的規劃管理，是保證城市規劃順利實施的主要製度之一。它的主要內容包括下列幾個方麵。（一）各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理，其中各項建設活動包括，各類房屋及其附屬物的建設；城市道路、橋涵、鐵路、機場、港口、供水、供氣、供熱、供電等基礎設施的建設；防災工程（防洪、人防、抗震）、綠化工程（公園、綠地、雕塑等）、農貿市場、廣告牌等建設；為完成上述工程或因其他需要進行的臨時建設。（二）對建設工程的性質、規模、位置、標高、高度、造型、朝向、間距、建築率、容積率、色彩、風格等進行審查和規劃控製。（三）對道路的走向、等級、標高、寬度、交叉口設計、橫斷麵設計及道路的附屬設施進行審查和規劃控製。（四）對各類管線（供水、供氣、供熱、供電、排水、通信等）的性質、走向、斷麵、架設高度、埋置深度、相互間的水平距離、垂直距離等進行審查和規劃控製。
三、取得建設工程規劃許可證的程序
（一）審查申請單位提交的批準文件是否齊備和合法。
（二）建設工程涉及相關行政主管部門的，征求有關行政主管部門的意見，如環境保護、交通、防疫、安全、文物等部門。
（三）提出規劃設計要求，作為編製建設工程初步設計方案的依據。（四）審定初步設計方案是否符合規劃設計要求。
（五）審查施工圖，核發建設工程規劃許可證。
第五節現場檢查和竣工驗收製度
一、現場檢查製度的概念、作用和內容
現場檢查是指城市規劃行政主管部門工作人員進入有關單位、或者施工現場，了解有無違章用地、違章建築情況，檢查建設工程是否符合規劃設計條件或者要求、並對各類違章用地、違章建設活動進行處罰的活動。
進入現場，及時發現、糾正和處理各種違章用地、違章建設，才能保證城市土地利用和各項建設活動符合城市規劃，保證城市規劃的順利實施。現場檢查主要包括：有無未取得建設用地規劃許可證，擅自征用和使用土地的行為；有無未取得建設工程規劃許可證擅自進行建設的行為；在辦理征用土地手續時，有無違背建設用地規劃許可證規劃的位置、範圍的行為；在進行建設活動時，有無違反建設工程規劃許可證規定的要求的行為等等。
任何單位和個人不得以保密等為借口阻撓規劃工作人員進入現場，或者拒絕提供與城市規劃管理有關的情況、文件、圖紙等。城市規劃工作人員在現場檢查中接觸或獲得的有關單位和個人的技術秘密或業務秘密，應當嚴格保守，不得泄露。故意泄露有關單位和個人技術秘密或業務秘密造成經濟損失的，應當承擔相應的法律責任。
二、竣工驗收製度的概念、作用和內容
竣工驗收是指規劃行政主管部門參加建設工程的驗收，檢查建設工程是否符合規劃設計條件或要求，對符合城市規劃的建設工程予以認可並準允交付使用的活動。根據城市規劃法第３８條的規定，城市規劃行政主管部門可以參加，也可以不參加建設工程的竣工驗收，一般通常參加重要建設工程，即新建大中型建設項目或規劃部門認為有必要參加驗收的建設項目。
竣工驗收是基本建設程序中的最後一個階段，在立項階段、征用土地階段、設計和施工階段中，通過選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證，對建設項目是否符合城市規劃進行了強有力的管理。規劃主管部門參加建設工程的竣工驗收，對建設工程是否符合城市規劃進行最後把關，是對建設項目全過程實施規劃管理不可缺少的重要組成部份，是保證建設活動符合城市規劃的重要手段。
城市規劃部門參加建設工程竣工驗收，主要內容是檢查建設工程規劃設計要求。（一）檢查建設工程的位置、用地範圍是否符合建設用地規劃許可證規定的要求。（二）檢查建設工程的平麵布局（坐標、建築間距、管線走向、出入口布置、與相鄰建築物的關係）是否符合規劃設計要求。（三）檢查建設工程的空間布局（地下設施與地麵設施的關係、建築率、容積率、高度、層數、與周圍建築物的關係）是否符合規劃設計要求。（四）檢查建設工程造型（造型形式、風格、色彩、與圍周環境的協調）是否符合規劃設計要求。（五）檢查建設工程各項經濟技術指標、建設標準、建設質量等是否符合規劃設計要求。（六）檢查建設工程的配套設施（道路、綠化、停車場、雕塑等）是否符合規劃設計要求。