二十三、《欽定西藏章程》

清朝在定鼎北京之初，統一全國的大業尚未徹底完成，其對西藏地區的統治也隻有利用已經歸順清朝的和碩特蒙古領袖，當時西藏地方的掌權人顧實汗對西藏實行間接統治。1681—1683年的拉達克戰爭之後，黃教集團與和碩特貴族的關係日漸惡化，並最終導致雙方的武裝衝突。康熙四十四年(1705年)，顧實汗的後裔拉藏汗執殺第巴桑結嘉措，經清政府同意而廢黜六世達賴倉央嘉措，另立阿旺伊希嘉措為六世達賴喇嘛，但沒有得到西藏黃教上層的認可。康熙四十八年(1709年)，清政府認為西藏事務不便命拉藏汗獨理，因此派侍郎赫壽前往西藏協同拉藏汗辦理事務。清廷直接派官管理西藏實肇端於此。

在康熙五十九年(1720年)驅逐準噶爾擾藏勢力之後，清政府趁機廢除和碩特部在西藏建立的地方政權，改由清政府直接任命的若幹噶倫共同負責西藏地方政務，從而進一步加強了清政府對西藏的施政。當時，清政府任命康濟鼐、隆布鼐、阿爾布巴、頗羅鼐、劄爾鼐為噶倫，其目的在於使其彼此牽製而任何一人都不能獨斷專行。然而，在清政府在西藏實行的分權政策維持了數年安定局麵之後，西藏地方掌握實權的上層貴族之間的矛盾便日益公開暴露出來。雍正帝鑒於西藏地方政府統治集團內部不和的情況，於雍正五年(1727年)任命內閣學士僧格、副都統馬喇為駐藏大臣，前往西藏直接監督西藏地方政府，調解阿爾布巴等人與康濟鼐的矛盾，安定西藏政局。清政府派遣駐藏大臣始於此。

乾隆十五年(1750年)平定珠爾墨特叛亂之後，乾隆曾命令四川總督策楞擬定《西藏善後章程》，對西藏行政進行了一次重要改革。這次改革大大加強了清朝中央政府對西藏的管轄，但也有一定缺陷、不夠完善。最主要的就是清朝自乾隆十五年改革以來，派去的駐藏大臣品質和能力都很低，他們很少努力去和攝政抗衡。在廓爾喀戰爭爆發之前，清政府已經收複了台灣，驅逐了沙俄在東北的騷擾勢力，綏服了內、外蒙古，平定了準噶爾。這樣，其注意力必然要集中到西藏地區的長治久安。通過驅逐廓爾喀入侵的戰爭，清朝政府在西藏的威信更加提高。同時，這次反侵略戰爭也使清政府在經濟上、政治上、軍事上付出了高昂的代價。乾隆帝決定對西藏事務進行一次比較徹底的整頓，把清朝中央政府對西藏的管轄以法律形式鞏固下來。乾隆帝在廓爾喀戰爭結束後便立即利用戰勝廓爾喀的軍威和得到西藏人民感激的有利條件，命令福康安會同八世達賴、七世班禪等共同籌議西藏善後章程。乾隆五十八年(1793年)，清政府正式頒行了《欽定西藏章程》二十九條。《欽定西藏章程》二十九條有漢文本、藏文本兩種，藏文本比漢文本略微詳細，內容大體相同，個別之處稍有出入。從藏文本的語氣、語體等方麵來看，藏文本是西藏地方政府根據漢文本翻譯後向各地人民宣布執行的文件(藏文中稱為“雄譯”)。《欽定西藏章程》二十九條的內容主要包括政治、宗教、邊界防禦、對外交涉、財政五個方麵。《欽定西藏章程》二十九條用法律形式明文規定了駐藏大臣的職權以及西藏的軍事、財政、對外交涉等製度，嚴密周詳，有利地促進了西藏地區的穩定、發展，標誌著清朝在西藏的統治達到了最高階段。在《欽定西藏章程》頒布後，駐藏大臣和琳、鬆筠等精明強幹的官員積極將章程付諸實施，西藏地方上層也恭謹從命。後來，駐藏大臣琦善妄加改動《欽定西藏章程》規定的軍事、財政等製度，使駐藏大臣的權力遭到削弱，但是，直到清末，西藏地方許多政務仍然是按照《欽定西藏章程》的規定辦事。